Лоббизм в правотворческой деятельности. Реферат: Лоббизм в правотворческой деятельности. организация контроля за лоббированием интересов
ВВЕДЕНИЕ
Как мы знаем,теория госудаства и права изучает государство и право как
явления общественной жизни,закономерности их возникновения,функционирова-
ния,их классово-политическую и общечеловеческую сущность,содержание и фор-
мы,юридические отношения и связи,особенности правового сознания и правовой
культуры.Данная курсовая работа ставит перед собой задачу исследовать и про-
анализировать лишь очень небольшую часть одного из явлений общественной жиз-
ни - лоббизма в правотворческой деятельности.
Построение правового государства в России,произошедшая демократизация по-
литической жизни требуют глубочайших исследований в области правотворческого
процесса,как в целом,так и его неотъемлемых слагаемых,одним из которых явля-
ется лоббизм.
В либерально-демократическом обществе,каким мы стремимся стать,
и де юрэ и де факто признано,что самые различные социальные группы,классы,
нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными спо-
собами.При рассматриваемом политическом режиме безусловно одним из самых
действенных способов является право указанных субъектов общественных отноше-
ний участвовать в формировании государственной власти,приводя к ней,с той
или иной степенью успеха,своих представителей.За редкими исключениями,эти
представители интересов,получив должность в государственном аппарате,свя-
занную с принятием решений и правовых норм стремятся принимать их в пользу
групп,приведших их к власти.Таким образом, государство и его аппарат высту-
пают в роли социального арбитра,тенденциозность решений которого складыва-
ется в процессе демократического формирования власти. В демократическом
обществе выше означенный способ является основным,однако существует также
множество других,нисколько не противоречащих духу демократического закона,
способов защищать свои интересы,влияя на принимаемые государственной властью
решения,в том числе и в нормотворческом процессе.Одним из них является про-
цесс лоббирования,являющийся предметом данной курсовой работы.
То есть лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического
представительства,позволяя участвовать в принятии и реализации политических
рещений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Поскольку
парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам,огром
ное количество самых разнообразных общественных групп,каждая со своим осо
бенным интересом, не может его,свой интерес, артикулировать,выставляя
собственных депутатов. Вместе с тем,ее интерес может быть узко партикуляр
ным,так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систе
му и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общена
циональном масштабе интересы,которые в ином случае остались бы невыраженны
ми. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.
Определим основные вопросы, которые мы должны будем рассмотреть.Во-первых
попытаемся с наибольшей степенью точности определить,что можно называть лоб-
бизмом.Затем выберем модель(государство) из настоящей жизни,наиболее подхо-
дящее с точки зрения изучения лоббизма.Следующим пунктом нашей работы ста-
нет рассмотрение методики и форм данного процесса. Изучим также условия и
структуры лоббирования, весьма детально проанализируем законодательные и
иные факторы, его регулирующие. Последним пунктом данной работы станет н
небольшой (ввиду крайней скудости имеющегося материала) обзор прошлого и
настоящего российского лоббизма.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛОББИЗМА
Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен,мы,веро-
ятно,обнаружили бы,что лоббизм в той или иной форме - неизбежный спутник
правительств.Термин возник в американской политической жизни около 1830года.
Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулу-
арах (lobby - кулуар,холл,вестибюль) залов заседаний законодателтных органов
Соединенных Штатов,надеясь поговорить с законодателями и,тем самым,попытаться
повлиять на их решения.Постепенно термин вошел в политический жаргон и при-
обел более широкий смысл,став тноситься ко всем,кто так или иначе пытается
повлиять на правительственные решения.Термин часто используется весьма воль-
но,и,порой,неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния.
Поскольку широко распространена точка зрения,что лоббисты часто используют
неподходящие,предосудительные методы для достижения своих целей,понятие
"лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок.
Несмотря на явную неточность современного использования термина,можно
очертить некоторые строгие границы этого понятия.
1)Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений.Решения,
принимаемые частными лицами,организациями или корпорациями, могут также быть
подвержены влиянию интересов опеделенных заинтересованных групп,однако такое
влияние не принято называть лоббизмом.
2)Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние.Многие действия
или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных реше-
ний,но если они не вызванны желанием оказать влияние,то это не лоббизм.
3)Лоббирование пдразумевает наличие посредника или представителя как
связующего звена между группой граждан сртаны и государственными официаль-
ными лицами.Гражданин,который по своей собственной воле и пользуясь доступ-
ными ему средствами, стремиться повлиять на правительственного чиновника,
4)Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для
передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно
осуществлять влияние.
Таким образом, в широком смысле, лоббизм - это установление контактов
и передача сообщений (лицами, не являющимися гражданами, действующими от
своего собственного имени),адрессованных представителям власти с намерением
воздействовать на их решения.
Хотя большинство лоббистов представляют группы,обладающие особыми интере-
сами, лоббизм лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведе-
нием таких групп вообще.Во-первых,не только группы,но и отдельные лица мо-
гут осуществлять лоббирование.Во-вторых,группы,преследующие общие интере-
сы,могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к
лоббированию;некоторые группы,на самом деле,могут и вовсе не участвовать в
лоббизме.В-третьих,группы или индивидуумы могут найти способ прямого пред-
ставительства,без посредников-ходатаев лоббистов.Лоббирование,таким обра-
зом,лишь один из процессов или способов представления своих интересов,ко-
торые могут быть использованы группами или индивидуумами.
ИССЛЕДУЕМАЯ МОДЕЛЬ
Хотя исследования поведения "групп интересов" проводятся в различных
странах,исследование процесса лоббирования относительно редки и почти всегда
сосредоточены на Соединенных Штатах.Следовательно,мало известно о том,как
лоббирование осуществляется вне Соединенных Штатов.Кажется ясным,однако,
что только в Соединенных Штатах имеется большое число особых политических
деятелей,занятых тем,что играют роль лоббистов на профессиональной основе,
посвящая себя целиком этой деятельности.Большинство лиц,осуществляющих функ-
ции лоббирования в других странах,вероятно делают это лишь в дополнение к
своей основной работе в качестве официального представителя группы интересов
или профессионального объединения,работе адвоката или служащего корпорации.
Ввиду недостатка эмпирического материала,можно только умозрительно порас-
суждать о причинах большего значения лоббизма в США,чем в других странах.
Одна из возможных причин заключается в том,что механизм представления инте-
ресов более четко встроен в систему государственной власти в других западных
странах,чем в Соединенных Штатах.Группы интересов в этих других странах об-
ладают местами в консультационных советах,и в других аналогичных органах,на
основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принима-
ют решения.Кроме того,группы,имеющие общие интересы,часто добиваются избрания
своих собственных людей в законодательные,а иногда и в исполнительные орга-
ны.Конечно эти вещи имеют место и американской системе,но все же имеется су-
щественная разница в акцентах.Американские группы интересов полагают,что они
должны брать инициативу в свои руки,так как они хотят быть услышанными имен-
но в момент принятия решения.
Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и други-
ми западными странами - различия в степени централизации принятия решений в
правительстве.В большинстве западных стран принятие решений высоко концент-
рировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных
Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами,а ино-
гда и между федеральной властью и властью штатов.Более диффузный процесс
принятия решений,имеющий много звеньев,где принимаются решения,в большей сте-
пени требует постоянного контроля и давления со стороны заинтересованных
групп,чтобы проводить желаемую политическую линию в каждом из таких звеньев.
В некотором смысле,лоббирование должно использоваться в диффузной системе
принятия решений для того,чтобы система не приходила в "вырожденное" состо-
яние бездействия или тупика.
Различия в системах политических партий также,по-видимому,оказывают вли-
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Подобные документы
Законодательное закрепление лоббизма, как формы народного волеизъявления в правотворческой деятельности РФ. Сущность лоббизма, правовое регулирование лоббистской деятельности. Основополагающие начала взаимоотношений государства и общественных объединений.
реферат , добавлен 20.10.2009
Рассмотрение лоббизма как политико-правового явления, обзор исторических причин появления и развития этого института. Формы и методы лоббистской деятельности - его особенности в России и опыт правового регулирования лоббизма за рубежом (США, Украина).
реферат , добавлен 04.06.2010
Лоббизм - способ применения энергии гражданского общества. Анализ западноевропейского и американского опыта регулирования лоббистской деятельности. Возникновение лоббизма в России. Правовые основы лоббистской деятельности в органах государственной власти.
реферат , добавлен 26.09.2014
Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Стадии правотворческой деятельности в исполнительном и в представительном органах власти. Особенности и методы осуществления правотворческой деятельности.
реферат , добавлен 18.08.2011
Идеи правовой государственности в истории политико-правовой мысли. Место правового государства в развитии гражданского общества. Принципы организации и деятельности аппарата государства. Гражданское общество: перспектива формирования в Казахстане.
курсовая работа , добавлен 10.07.2015
Знакомство с уголовно-правовой характеристикой подмены ребенка в Казахстане и России. Анализ распространенных преступлений против семьи и несовершеннолетних. Подмена ребенка как редкое, но чрезвычайно болезненное для потерпевшей стороны преступление.
дипломная работа , добавлен 24.04.2014
Принципы, формы организации и деятельности адвокатуры, гарантии адвокатской деятельности. Цели существования адвокатуры как института профессиональной защиты и представительства. Правовые и административные формы организации адвокатской деятельности.
курсовая работа , добавлен 07.01.2014
Материал(ы):
- Лоббизм в правотворческой деятельности [Журнал «Правоведение»/1998/№ 1]
Бятец M.В.
Лоббизм как институт политической системы. Лоббизм - это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы. 1Термин «лоббизм» происходит от английского слова lobby - кулуары, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов. В 1864 г. с началом покупки голосов в коридорах Конгресса США термин «лоббизм» стал приобретать политико-правовой смысл, однако подобная практика долгое время считалась предосудительной. В политической жизни других западных стран лоббизм закрепился лишь в XX веке. 2
Институт лоббизма появляется и функционирует при наличии двух условий:
- дифференциации интересов у различных социальных групп;
реального доступа населения к рычагам государственной власти в условиях политического плюрализма. 3
Лоббизм имеет сложную многоступенчатую структуру, которую венчает государственный деятель либо группа государственных деятелей, предлагающие и реализующие соответствующие решения. В середине располагаются многочисленные эксперты и консультанты - профессиональные юристы, социологи и т. д. Основой лоббизма являются те или иные социальные группы или движения: политические, этнические и т. п.
Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ.
В результате обеспечивается более тесная связь между обществом и государством, которое гибче реагирует на импульсы, исходящие от влиятельных экономических и общественных структур.
Формы лоббистской деятельности. Цели, которые преследует лоббизм, достигаются различными средствами и методами. Их выбор зависит от политико-правовой практики в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. В мировой и российской практике распространены следующие формы лоббизма.
1. Выступления в профильных комитетах законодательного органа. В работе комитетов допускается участие как депутатов, так и заинтересованных лоббистов и экспертов. Например, в соответствии с регламентом германского Бундестага парламентским комитетам предоставляется право проведения общественных слушаний с участием компетентных лиц и представителей групп интересов для получения от них соответствующей информации.
2. Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента, что практикуется как самими лоббистами, так и органами законодательной и исполнительной власти с участием заинтересованных групп.
3. Организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений. В качестве иллюстрации можно привести пример с серией критических статей в отношении ст. 1 прим. Федерального Закона «О границе», опубликованных в начале 1997 г. в газете «Известия». Статья 11 прим. свидетельствует «не столько о правовой бездарности авторов новации, сколько о беспредельном цинизме лоббистов» (С. Агафонов). 4 Резкий тон журналистов, видимо, объясняется не столько их гражданской позицией, сколько столкновением различных лоббистских групп, выступающих «за» и «против» введения пограничного налога.
4. Проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей, уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений.
5. Организация торжественных встреч и приемов для полномочных представителей законодательной и исполнительной властей, что практикуется руководителями регионов и крупных предприятий.
6. Психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей).
7. Митинги и забастовки, которые наиболее характерны для профсоюзных объединений, отстаивающих социально-экономические интересы работников своей отрасли.
8. Подкуп должностных лиц, с которыми связано во многом отрицательное отношение общества к лоббизму.
9. Личные связи, или «коридорный лоббизм», которые реализуются путем личных, дружеских контактов и визитов к государственным деятелям. Так, в 1995 г. министр экономики Е. Ясин признавал, что «у президента есть «любимые» директора, такие, как директор «Ростсельмаша» или ЗИЛа. Они входят к нему в кабинет и подписывают любые дотации». Однако при этом «за три года «Ростсельмаш» получил и израсходовал столько денег, сколько хватило бы на модернизацию десяти заводов». 5
Объекты лоббистской деятельности. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне. 6
В России в соответствии со ст. 104 Конституции правом законодательной инициативы обладают члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. При этом в разработанном Госдумой законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в Федеральных органах власти» к объектам лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной властей. Однако необходимо учитывать, что в исполнительных органах власти контроль лоббистской деятельности крайне затруднен из-за огромного размера управленческого аппарата.
Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей. 7
Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России (согласно законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в интересах конкретных клиентов».
Однако в ряде случаев подобный подход позволяет конкретным лоббистам оставаться неизвестными. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные. 8
1. Политические лоббисты - это прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях.
Так, крупнейшим представителем аграрного лобби в России является Аграрная партия, выступающая за установление особых форм кредитования сельскохозяйственных работ, предоставление местной администрации права контроля над госсубсидиями сельскому хозяйству, ликвидацию «ножниц» цен на аграрную продукцию.
В Западной Европе ярким примером этого субъекта лоббизма является движение «Вперед, Италия!» С. Берлускони, представляющее интересы крупных финансово-промышленных групп.
2. К социальным лоббистам в первую очередь принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками социальной сферы, науки, образования, обладают гораздо большими возможностями лоббировать свои интересы. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала.
К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. В России их потенциал ограничен и зачастую зависит от личного авторитета лидера. Однако в развитых странах, где такие группы опираются на разветвленную сеть добровольных организаций, они имеют значительные лоббистские возможности.
3. Для экономических лоббистов наиболее действенными рычагами давления на процессы принятия государственных решений являются экономические меры. К этой категории относятся финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру, являющуюся абсолютным монополистом в своем секторе сбыта продукции; собственную финансово-банковскую структуру; средства массовой информации; представителей в верхних исполнительных эшелонах власти; представителей в парламенте или в политических движениях. 9
Хрестоматийным примером такого субъекта в Российской Федерации является концерн «Газпром», имеющий тесные связи с B.C. Черномырдиным, обширные торговые контакты с Западом, свои банки (в том числе «Империал»), «своих» депутатов в Государственной Думе.
4. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. В этом отношении самыми активными являются представители московского лобби. Лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных регионов России, да и страны в целом неизбежно приводит к негативным последствиям.
5. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные «группы давления», национальные общины. Так, в США весомое место в политической структуре страны занимают еврейское, польское, арабское лобби. Все они пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран. 10
Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи с отсутствием четкого разграничения между лоббистскими группами их деление весьма условно.
Виды лоббистской деятельности различаются в зависимости от объекта лоббирования (законодательный, исполнительный и судебный лоббизм); от субъекта лоббирования (политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм); от взаимоотношений объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный лоббизм); 11 от механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права, лоббизм); 12 от времени действия (долгосрочный, т. е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких решений лоббизм).
Специальные лоббистские структуры. Реальные лоббисты чаще действуют не самостоятельно, а через своих представителей. В странах с развитыми лоббистскими традициями (США, Великобритания, Канада, Австралия, Германия) существуют специальные структуры, способствующие максимальной реализации целей лоббизма. К ним относятся, во-первых, профессиональные лоббистские фирмы (их годовой оборот только в Великобритании составляет более 500 млн. фунтов стерлингов; услугами самой крупной лоббистской компании «Чайм коммьюникейшенз» пользовалась не только Маргарет Тэтчер, но и крупные газетные и промышленные магнаты, а также иностранные лоббисты - бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея); 13 во-вторых, специальные (от 10 до 100 сотрудников) лоббистские группы, которые входят в структуры практически всех крупных корпораций, предпринимательских и профессиональных союзов, общественных организаций; в-третьих, формально предпринимательские, профессиональные или общественные организации, занимающиеся преимущественно лоббистской деятельностью.
Необходимо учитывать позитивные и негативные стороны лоббизма, выявляя, какие его стороны нуждаются в правовой поддержке и стимулировании, а какие - в правовом ограничении и сдерживании.
Основные аргументы в пользу или против лоббизма можно представить в форме таблицы, в которой содержатся доводы его сторонников и противников.
Противники лоббизма в качестве его негативных сторон зачастую приводят взяточничество, коррупцию, возможность удовлетворения иностранных интересов в ущерб национальным и т. д. Однако подобные аргументы только подчеркивают необходимость и целесообразность правового регулирования лоббизма, так как эти явления существуют независимо от того, признается или нет лоббистская деятельность. Более того, законодательно закрепленный институт лоббизма создает возможности их предотвращения.
Правовое регулирование лоббизма. Несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограничена. В одних странах он приравнивается к одной из форм коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же считается не подлежащим законодательному регулированию (Италия), наконец, в России, Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. 14
«Минусы» «Плюсы» Создание препятствий стабильной и оперативной государственной деятельности, что связано с постоянным перераспределением бюджета. Придание органам государственной власти большей гибкости и динамики путем оказания влияния на государственные решения. Опасность для демократических устоев общества, превращение демократических институтов в мощный инструмент влияния отдельных групп интересов. Содействие развитию демократических традиций; реализация конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. Мобилизация общественной поддержки или оппозиция законопроектам. Рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью лоббизма экономических субъектов по сравнению с другими группами интересов.
Содействие сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов между различными субъектами лоббирования. Субъективная интерпретация информации, поставляемой государственным органам. Расширение информационной базы принимаемых решений, придание интересам различных групп большей значимости и актуальности. На основании мирового опыта выделяют три основных подхода к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский.
С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать.
В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. 15 С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.
На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста. В ФРГ также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.
Французский подход коренным образом отличается от американского и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. 16 Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп.
Конституционные основы и перспективы правового регулирования лоббизма в России. Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33 и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В статье не уточняются формы союзов. Однако положение о свободе их деятельности можно дополнить п. 2 ст. 45, где говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ в числе прочих косвенно допускаются и лоббистские формы защиты интересов. Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.
Свое основное обоснование институт лоббизма находит в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическим лицам предоставляется право вступать в контакт с властными структурами. Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации.
Несмотря на достаточные конституционные основания, в России пока не существует нормативных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность. Однако в среде законодателей, профессиональных юристов и политологов выделяются два основных подхода к вопросу о правовом регулировании лоббизма. 17
Первый связан со стремлением придания большей открытости и возможности контроля органов государственной власти со стороны общества в целях ограничения неправового лоббирования. Его главная задача - поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов. Такой подход предусматривает введение строгих запретных мер, необходимых для ограничения нелегального лоббирования.
Суть второго подхода заключается не в ограничении, а в правовом стимулировании лоббизма, поскольку всякого рода запреты малоэффективны и легко преодолимы. В связи с этим цель регулирования видится в придании лоббизму открытости, «выведении из подполья».
Очевидно, что будущий российский закон о регламентации лоббизма должен сочетать оба подхода. Необходимы как ограничение неправового лоббизма, так и стимулирование наиболее цивилизованных его форм.
Не менее важно использование мирового опыта правового регулирования лоббизма. Вряд ли следует делать упор на какую-либо одну модель: американскую, немецкую или французскую. Российские реалии не позволяют применять в полной мере практику, характерную для развитых государств. Современная Россия - это формирующееся демократическое государство с высокой степенью коррупции и бюрократизма, где пока отсутствуют профессиональные лоббистские структуры.
Перечисленные негативные факторы не должны препятствовать созданию условий для правового регулирования лоббизма. Как представляется, процессы его зарождения будут способствовать постепенному преодолению таких факторов. Становясь частью правового государства, институт лоббизма сможет внести свой положительный вклад в развитие демократической системы.
* Помощник депутата Государственной Думы РФ.
1 Нещадин A.A. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 1 // Социс: Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54.
2 Лобби II Политология: Энциклопедический словарь / Под ред. Ю.М. Аверьянова. М., 1993. С. 159.
3 Малько A.B. Лоббизм II Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 59.
5 Шикина М. Лоббизм, свет в конце коридора // Новое время. 1995. № 8. С. 21.
6 Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России: Политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1.С. 118.
7 Малько A.B. Лоббизм. С.60.
8 Перегудов С.П., Семененко И.С. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 32.
9 Ср.: НещадинА.А. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 2. № 4. С. 9.
10 МалькоА.В. Лоббизм. С. 61.
11 Плюралистское лобби - это давление на государственные органы снизу вверх со стороны определенных групп населения. От него коренным образом отличается корпоративное лобби, когда государственный орган идет на заключение своего рода контракта (явного или скрытого соглашения) с какой-либо группой, желая получить лояльность и гарантию содействия в обмен на предоставленные преимущества. В первом случае можно говорить о лоббировании, как о «давлении» на государство, во втором - как об «обмене» или «контакте». Указанные разновидности лоббизма редко встречаются в чистом виде, чаще наблюдается их синтез. Преобладание одного из них связано с соответствующим политическим режимом в той или иной стране. Например, в советской политике преобладало корпоративное лоббирование. В современной мировой практике налицо существование плюралистского и корпоративного видов одновременно (Нещадин A.A. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 1.С. 57).
12Малько А.В. Лоббизм. С. 60.
14 Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России и за рубежом: Политико-правовые проблемы. С. 113.
15 Там же. С. 115.
16 Conseil economique et social // Le dictionnaire de notre temps / Ed. F. Guerard. Paris, 1989. P. 323.
17 Лапаева Б.В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Законодательство и экономика. 1995. №7-8. С. 8.
8.2. Лоббирование
Однако, кроме воли и мнения широких масс населения на законотворческий процесс могут оказывать влияние и интересы отдельных социальных групп. Их влияние на законотворческий процесс дает возможность законодателям учитывать различия в интересах различных социальных слоев. Такие группы оказывают на законотворчество воздействие с помощью института лоббирования .
Роль лоббирования (лоббизма) в законотворчестве – в высшей степени спорный институт законодательной техники. Его необходимость в системе законотворчества, характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых – специалистов в различных сферах общественной жизни. Однако, анализ законотворческой практики и лоббирования в ходе ее определенных интересов (как в нашей стране, так и за рубежом) дает основание для определенных выводов.
В сфере законотворчества лоббирование (или лоббизм) представляет собой деятельность определенных промышленных, финансовых, национальных и иных социальных групп, имеющая целью оказания воздействия на законотворческий процесс и воплощение своих интересов в создаваемых нормативных правовых актах.
Лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса. Лобби давно уже является неотъемлемой чертой современной политической, правовой и законотворческой жизни. Это понятие прочно вошло в лексикон современных юристов, политологов, законодателей и даже простых обывателей, с законотворчеством непосредственно не связанных.
Традиционно в нашей стране сам термин «лобби» воспринимается негативно, ассоциируется с грязными политическими технологиями, с подковерными играми в законодательных структурах, с подкупом и т. д. Однако, нельзя отрицать тот факт, что лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса в подавляющем большинстве современных государств. Это и обуславливает необходимость научного исследования этого явления, включения технических приемов лоббирования в единую систему законодательной техники. Целью научной разработки проблемы лоббирования является необходимость выделения таких форм этого явления, которые служили бы для формулирования в предписаниях нормативных правовых актов общественной необходимости, отражения в создаваемых элементах законодательства объективно существующих общественных интересов. Лоббизм может и должен выступать как средство связи между участниками законотворческой деятельности и социальными группами, обладающими специфическими интересами, затрагиваемыми законотворческим процессом. Такая связь необходима для учета в ходе создания или изменения нормативных правовых актов интересов не только широких масс населения, не только значительных по численности групп, но и сравнительно узких социумов, которые, несмотря на сравнительно небольшое количество членов, играют в общественной жизни значительную роль.
Термины «лобби», «лоббизм» английского происхождения. Он происходит от английского слова «lobby», обозначающего «преддверье», «кулуары». Так в XVII – XVIII веках называли крытую галерею между залами заседания палат в здании британского парламента, в которой постоянно находились посредники в деле оказания воздействия на парламентариев, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов и их посредниками. Обычно в качестве таких посредников выступали профессиональные интриганы и авантюристы, «подсказывавшие» как правильно поступить лордам, неспособным к самостоятельной законодательной деятельности или не желающие утруждаться ею. Очень скоро сложилась определенная такса как за голоса лордов, так и за услуги лоббистов. В течение очень длительного времени в Великобритании не предпринималось попыток ни искоренить лоббизм, ни, даже, нормативно урегулировать этот процесс.
С середины XIX века лоббизм закрепляется в США. Очень скоро лоббирование законопроектов становится нормальной практикой в Конгрессе США. В условиях бурно развивающегося промышленного капитализма лоббируются уже интересы определенных финансовых и промышленных группировок. В США, после осознания невозможности искоренения лоббирования, впервые предпринимаются попытки нормативного регулирования лоббистской деятельности. Именно в этой стране лоббизм традиционно наилучшим образом организован и систематизирован, США могут похвастаться самой либеральной формой регулирования лоббизма. С учетом британского и американского опыта, с начала ХХ века лоббирование законопроектов (в гораздо более организованной форме) входит в практику и в Европе.
Опыт законотворчества показывает, что для наличия и развития лоббистской деятельности в ходе законотворчества необходим ряд условий:
Наличие в обществе группировок (экономических, политических, национальных, религиозных и др.), способных сформулировать свои объединяющие цели в нормативной форме и мобилизовать свои усилия, организационные возможности и материальные средства для воплощения этих целей в действующем законодательстве;
Признание государством дифференциации интересов внутри общества и готовность учитывать этот факт в законотворческой деятельности;
Возможность участия в законотворческой деятельности представителям различных политических и социальных групп, реальный парламентаризм в государстве.
Можно сделать вывод, что лоббизм в законотворчестве большинства современных государств неизбежен. Не свойственен лоббизм только тоталитарным государствам, в которых не существует возможности дифференцировать интересы различных общественных групп и реально достигать социального консенсуса в законотворчестве.
Лоббизм проявляется в самых разнообразных формах. Классификаций способов и методов его проведения существует множество. Но с точки зрения техники проведения лоббирования, имеющей определенное отношение к законодательной технике можно выделить следующие методы:
1) Материальное лоббирование . Это наиболее известная и в прошлом самая распространенная форма воздействия на законодателей со стороны заинтересованных групп. Она заключается в создании у участников законотворческой деятельности материальной заинтересованности в защите интересов определенных (чаще всего, экономических) группировок.
Материальное лоббирование обычно ассоциируется с простым подкупом – вручением участникам законотворческой деятельности денежных сумм наличными или перечисление на банковский счет. Однако, в настоящий момент в условиях существования в развитых государствах эффективной антикоррупционной системы, контроля за доходами законодателей использование этого способа лоббирования (за исключением отдельных государств, например, США) весьма затруднено и встречается редко. Напротив, перечисление денежных средств является прекрасным способом дискредитировать политического противника.
Гораздо чаще используются методы косвенного, скрытого материального лоббирования, установить факт применения которых намного труднее. В качестве таких методов используется издание книг, авторами которых являются участники законотворческого процесса (с выплатой им несуразно больших авторских гонораров), оплата расходов, предоставление участникам законотворческого процесса не денег, но материальных благ (бесплатно или по заниженным ценам), предоставление родным и близким законотворцев должностей без реальных обязанностей, но с завидным доходом, заключение с предприятиями, в которых законодатели или близкие им люди являются аффилированными лицами, исключительно выгодных договоров и т. д. К числу таких методов относится и предоставления материальных средств не только конкретным лицам, но и политическим партиям – например, в форме оплаты предвыборной компании. В большинстве современных государств все эти методы строго запрещены, разрабатываются все новые формы и способы контроля и борьбы с ними.
2) Психологическое лоббирование. Этот вид воздействия на законотворческий процесс в юридической и политической науке исследовано гораздо меньше. Оно представляет собой оказание психологического давления на участников законотворческого процесса с целью направления их деятельности в определенное русло (при этом сами объекты такого воздействия могут и не подозревать об оказываемом на них давлении). В качестве примеров форм психологического лоббирования можно привести заваливание участников законотворческого процесса письменными и иными обращениями, имитирующими народную активность, обращения (конфиденциальные) высокопоставленных должностных лиц, проведение компаний психологического давления в средствах массовой информации, организацию уличных беспорядков, связанных с разрабатываемыми законопроектами, непрекращающиеся уговоры и угрозы, провоцирование разного рода обструкций, выводящих политиков из душевного равновесия, публичные оскорбления, наконец, просто шантаж.
Психологический лоббизм является достаточно грязным приемом политической борьбы, так – как очень трудно найти способы ему противостоять. Дальнейшее развитие технологий психологического лоббирования может привести к возникновению возможности диктата со стороны лиц, владеющих такими технологиями. Запрет же применения психологического лоббирования предполагает научное исследование этого явления, четкое определение основных его форм и разработку методов борьбы с ним.
3) Интеллектуальное лоббирование. Этот вид лоббирования самый позитивный (по своим последствиям для законотворчества) и самый, если можно так выразиться, безобидный. Он представляет собой интеллектуальную помощь участникам законотворчества, имеющую целью придание их деятельности определенного направления. Его осуществляют лица, владеющие законодательной техникой или являющиеся специалистами в регулируемой сфере общественных отношений. Для законотворческой деятельности это весьма важная форма помощи, а не только фактор воздействия.
Формами интеллектуального лоббирования выступают консультирование участников законотворческой деятельности по вопросам, связанным с их деятельностью (от законодательной техники до регулируемых отношений), представление готового альтернативного законопроекта, предоставление законодателям результатов независимых исследований, имеющих значение для законодательного регулирования, выступление в профильных комитетах с анализом обсуждаемого законопроекта, научная разработка вопросов правового регулирования в доведение до сведения лиц, занятых в законотворческом процессе сути, смысла мнения широких масс населения, проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей (уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений) и др.
Субъектами лоббирования являются:
1) Носитель интересов. В качестве главных источников лоббирования выступают общественные группы, имеющие стратегические интересы, которые они желают воплотить в законодательстве. Чаще всего в качестве таких групп выступают финансовые промышленные и торговые группировки, желающие защитить в ходе законотворчества определенные экономические интересы. Именно они чаще всего выступают в качестве стороны, желающей воздействовать на процесс создания, изменения или отмены законов и подзаконных актов. «Даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ» 60 . Это объясняется тем, что именно промышленные и финансовые группировки, выступая выразителями тех или иных отраслей общественного производства, могут оперативно мобилизовать самое эффективное средство лоббирования - денежные средства, которые так или иначе необходимы для любой из форм лоббирования. Для них лоббизм выступает просто вложением денег в выгодное дело.
Впрочем, в качестве носителей интересов могут выступать и иные группы – социальные, политические, интеллектуальные, национальные, религиозные. Они чаще используют для воздействия на законодательный процесс неэкономические формы лоббирования: психологические и интеллектуальные. Обычно, лоббирование ими определенных законопроектов малозаметно.
2) Участники законотворческой деятельности. В качестве объектов лоббирования выступают участники законотворческой деятельности. При этом ошибочным будет полагать, что лоббизм имеет целью определение поведения только парламентариев. Лоббизм может иметь целью воздействие на деятельность любого из субъектов законотворчества. Объектом материального, психологического или интеллектуального воздействия может стать любой участник процесса подготовки и принятия нормативного правового акта, так – как деятельность любого из них является неотъемлемой составной частью процесса в целом и может оказать значительное воздействие на его результаты. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне. 61
3) Лоббисты. В современных условиях для полноценного лоббирования необходимо наличие лоббистов - посредников между желающими закрепить свои интересы в законодательстве и непосредственными участниками законотворчества. Особенно важны лоббисты при использовании методов экономического лоббирования. Дело не только в организационных проблемах. Лоббисты выступают не просто как посредники, не просто как люди знающие, к кому и за чем обращаться, чьи услуги сколько стоят. Лоббисты выступают как специалисты по выражению абстрактных социальных интересов в конкретной нормативной правовой форме. Они определяют, в какой форме, в каком виде нормативных правовых актов необходимо отражать те или иные заинтересованности.
Кроме того, лоббисты выступают как специалисты по формулированию интересов в нормативных предписаниях. Они должны помогать своим клиентам – носителям стратегических интересов – выражать эти интересы в текстуальной форме законопроектов или поправок к таким проектам. Именно по этой причине (с учетом роли лоббизма в законотворческой практике современности) лоббисты должны рассматриваться как важнейшие и активнейшие участники законотворчества, для которых необходимы системные знания законодательной техники. Профессионализм лоббистов является залогом не только эффективности их действия, но и самой возможности системного, широкого и планомерного лоббистского воздействия на деятельность законодателей. В США лоббистами являются в основном отставные сенаторы или бывшие члены Верховного суда, которые обладают практическим опытом законотворческой работы. Вероятно, их профессионализм во многом и обуславливает ту роль, которую лоббизм традиционно играет в работе американских парламентариев, случайному человеку стать лоббистом в Конгрессе США или в законодательных органах штатов практически невозможно.
Главным условием позитивного характера лоббизма для законотворческого процесса выступает то, чтобы первая группа субъектов являлись носителями определенных социальных интересов, представляли часть общества, объединенную этими интересами. Лоббизм только тогда нужен и полезен законодателям, когда он выступает средством выражения интересов определенной социальной группы, а не личных интересов конкретных политиков. В этом случае лоббизм выступает как еще одна форма выражения общественных интересов, средство сближения участников законотворчества с обществом. В таком качестве он является средством содействия развитию демократических традиций, реализации конституционных прав граждан на участие в создании системы законодательства. Лоббизм способствует мобилизации общественной поддержки или оппозиция законопроектам, давая объективную информацию законодателям о мнении тех или иных слоев населения, расширяя информационную базу принимаемых законодателями решений, придает интересам различных групп большей значимости и актуальности.
Особое значение лоббизму придает предоставляемая им возможность дифференцировать общественный интерес, выделить основные группы интересов, определить их роль в общественной жизни и развитии, сделать вывод о приоритете тех или иных интересов, об их большей важности для общества. Возможности лоббирования определяются местом осуществляющей их социальной группы. Особенно это заметно при осуществлении лоббирования экономическими методами. Объединение, чьи интересы более значимы для общества (и, соответственно, достойны закрепления и защиты в законодательстве), как правило, имеет больше возможностей лоббировать эти свои интересы. Например, более важные для экономической жизни страны отрасли производства, как правило, самые выгодные, участники делового оборота в этой сфере располагают большими денежными средствами и могут ассигновать на лоббирование своих интересов гораздо большие суммы, чем представители иных, второстепенных сфер экономики. Соответственно, лоббирование дает законодателям возможность выбрать из огромного количества разнородных и часто противоречащих друг другу интересов те, которые должны пользоваться приоритетом в законотворчестве. Лоббизм способствует сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения между социальными группами и достижению компромиссов интересов между различными социальными слоями - субъектами лоббирования.
Все вышеуказанные выгоды лоббизм, как уже отмечалось выше, дает законодателям при условии, что его осуществляет определенная социальная группа, объединенная общими интересами. Именно на достижение этого должна быть направлена политика государства, этой цели должно быть подчинено нормативно – правовое регулирование лоббистской деятельности.
К сожалению, в России до сих пор не существует единой четкой системы правового регулирования лоббизма, которая позволило бы использовать этот фактор в законотворчестве. В нашей стране лоббистские отношения попадают только под действие уголовного законодательства – ст. 290, 291, 304 УК РФ, предусматривающих ответственность за взяточничество. Это не позволяет законодателям организованно использовать лоббирование для позитивного воздействия на свою деятельность и предоставляет возможность для криминализации лобби и использовании его преступными структурами (или, по крайней мере, для их участия в этом процессе). Криминализация лоббирования предоставляет возможность воздействовать на законотворчество отдельным политическим авантюристам, воплощая в нормативных правовых актах личные, как правило, антиобщественные интересы и побуждения. Кроме того, отсутствие системного регулирования лоббистской деятельности дает возможность отражать в создаваемых актах законодательства преступных, заведомо вредных для общества интересов, например, тех же криминальных структур. Нормативное регулирование лоббистской деятельности необходимо, именно оно является залогом полезности этого неизбежного явления для законотворчества. Систему такого регулирования в России еще предстоит создать. И помощь в этом законодателям нашей страны может оказать зарубежный опыт.
Можно выделить три основные модели правового регулирования лоббистской деятельности в области законотворчества: американскую, германскую и французскую.
Американская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббизма отличается наибольшим либерализмом. В США практически не существует ограничений в лоббировании законопроектов, при условии подконтрольности этого процесса – регистрации лоббистов и полной их подотчетности в своей деятельности. Разрешено даже материальное лоббирование – с незначительными чисто формальными ограничениями. С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. Регистрация осуществляется специальным клерком Конгресса, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Лоббист не имеет права скрывать расходов, связанных с лоббированием законопроектов. Эти расходы облагаются огромными налогами.
Формально, в США прямой подкуп конгрессменов запрещен, однако этот запрет легко обходится лоббистами, и не существует механизмов контроля за соблюдением этого запрета.
Американская система лоббирования законотворчества предполагает приоритет экономических методов лоббирования. Контроль и налогообложение лоббистской деятельности дает возможность сделать воздействие на законотворческий процесс весьма дорогим. Это очень важно, так – как практически исключает из числа носителей интересов, подлежащих отражению в законодательстве, криминалитет (для них гораздо выгоднее и дешевле не соблюдать принятые законы, используя коррупционные связи) и случайных лиц. В лоббистской деятельности могут принимать реальное участие только крупные промышленно – финансовые группировки, выражающие интересы целого направления в экономической жизни страны, которые могут ассигновать на лоббирование законопроектов достаточные астрономические суммы. Для них это просто вложение капитала (причем, довольно выгодное). При этом, как уже отмечалось, в хорошо отлаженной системе материального лоббирования наиболее эффективным оказывается защита и отражение в создаваемых актах законодательства интересов тех отраслей экономики, которые являются наиболее прибыльными, а их прибыльность (конечно, не всегда, но как правило) является проявлением их значимости, большой роли в экономической жизни государства и общества (например, в современных США такой сферой является добыча, транспортировка и переработка нефти и нефтепродуктов, однако, быстро растет роль и значение корпораций, занимающихся информационными технологиями). Таким образом, даже экономическое лоббирование может быть использовано для выявления и формулирования интересов определенных экономических групп и направлений.
Недостатком американской системы лоббирования является практически полная невозможность противостоять экономическим интересам лицам, обладающим иными социальными интересами – внеэкономического характера. В условиях приоритета экономических форм лоббирования, другие формы воздействия на деятельность законодателей становятся неэффективными. Фактически, невозможно противостоять в борьбе за отражение в законодательстве интересам крупных промышленных и финансовых групп. А ведь нередки и случаи, когда их интересы противоречат жизненно важным интересам общественной жизни и развития. Остальные социальные группы (не связанные с экономической деятельностью) фактически не имеют возможности эффективно воплотить свои интересы в предписаниях создаваемого законодательства.
Германская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббирования законопроектов характеризуется гораздо меньшим либерализмом. В ней допускаются интеллектуальное лоббирование и, в очень ограниченной мере – психологическое. В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 года действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право специально заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «…объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.
Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то германское Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.
На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.
Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах 62 .
В ФРГ категорически запрещены любые формы материального лоббирования. Из других методов наиболее распространены предоставление лоббистами законодателям готовых вариантов законопроектов, заключения по готовым законопроектам, выражения одобрения или неодобрения с определенных позиций законопроектов. Кроме того, законом допускаются массовые публичные мероприятия, связанные с законопроектами
Французская система правового регулирования лоббизма отличается наибольшей строгостью и наименьшими возможностями для реального лоббирования. В рамках этой системы применяется только интеллектуальное лоббирование, причем весьма ограниченное. Лоббистская деятельность во Франции официально считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует очень интересная организация - Социально-Экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, содержащие мнение о законопроекте различных социальных общностей. Другими словами, Социально – Экономический совет осуществляет независимое осмысление и анализ законопроектов, что может рассматриваться как интеллектуальное лоббирование. Такие заключения являются единственной возможной формой лоббистского воздействия на законотворчества. Таким образом, Социально – Экономический совет выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Все иные формы лоббирования категорически запрещены и строго пресекаются. Даже попытки проведения демонстраций по поводу обсуждаемых законопроектов или обсуждения этих проектов в прессе незамедлительно влекут за собой применение весьма жёстких принудительных мер.
Французская система правового регулирования лоббизма дает весьма мало возможностей для реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. В результате, французская система законотворчества характеризуется наименьшей связью между народом и законотворцами, нередко – оторванностью последних от жизненных реалий и их неспособностью оперативно правильно реагировать на изменения в общественных отношениях. Наглядной демонстрацией этого являются многочисленные просчеты французских законодателей, принятие ими законов, повлекших последствия, прямо противоположные планируемым (например, закон о запрете ношения в школах религиозной символики, направленный против исламистского влияния во французских школах, принятый, несмотря на многочисленные протесты общественности, привел к тому, что исламистское влияние на молодежь только усилилось – подростки просто перестали ходить в светские школы).
Можно сделать вывод, что лобби является неотъемлемым и очень важным институтом законотворчества. Законотворческая система в нашей стране нуждается не в отрицании, не в безусловном запрете лоббирования законопроектов, а в продуманном законодательном регулировании этого вида деятельности. Для того, чтобы создать в России собственную систему правового регулирования лоббистской деятельности, необходимо определить цель, которую может преследовать лоббирование и, используя зарубежный опыт в этой сфере, определить возможные методы и формы лоббирования. Лоббизм может и должен стать позитивным для законотворчества фактором, обеспечивающим (еще раз) связь между обществом, его основными структурными составляющими и участниками законотворческого процесса.
| " |
Как известно, страной, где лоббизм пустил глубокие корни и законодательно урегулирован, является США. Американские ученные, основываясь на исследовании практики применения лоббизма, выделяют следующие методы лоббистской деятельности:
- 1) личное представление аргументов;
- 2) предоставление результатов исследования;
- 3) выступление на слушаниях в комиссиях конгресса;
- 4) воздействие на законодателя через контакты лоббиста с влиятельным избирателем;
- 5) воздействие на законодателя через контакты с его близким личным другом или лицом, пользующимся доверием;
- 6) приглашение законодателя на вечеринки и развлечения;
- 7) взносы денег на избирательные кампании;
- 8) участие в ведении политических кампаний;
- 9) организация кампаний писем и телеграмм от избирателей;
- 10) прямые взятки;
- 11) объединенное лоббирование несколькими организациями.
Рассмотрим некоторые из перечисленных методов. Финансирование избирательных кампаний кандидатов в органы государственной власти, взятки, подарки, развлечения, угощения - именно со стороны этих средств и методов достижения целей лоббизм завоевал сомнительную репутацию. Критическое на указанной почве отношение к лоббизму, в сущности, неотделимо от всей его истории.
Одна из многих общеизвестных истин, которую приходится упоминать в связи с исследованием лоббизма, состоит в том, что выборы как в США так и в любой другой стране - в прямом смысле слова дорогое мероприятие. Поскольку далеко не каждый даже из богатых кандидатов богат настолько, чтобы обойтись собственными средствами, он вынужден искать источники финансирования «на стороне», то есть тем или иным образом обращаться к частным лицам и организациям. Для последних, таким образом, финансирование избирательных кампаний становиться средством и методом текущего или «авансового» воздействия на поведение нынешнего или будущего члена конгресса (парламента). Хотя основным «донором» является большой бизнес, участие в финансировании избирательных кампаний принимают и другие организованные группы. Например, профсоюзы и различные прогрессивные организации поддерживают тех кандидатов, которые по из мнению, способны или будут защищать их интересы.
Один из следующих методов лоббизма - кампания писем - это хотя и непрямая, но все-таки «тактика давления». Как известно, законодатели не уважают «грубый нажим». Чтобы показать, что у него даже мысли не было о подобном нажиме и что общественное мнение не сфабриковано, лоббист, организуя кампанию писем, предпочитает делать это так, чтобы создалось впечатление, будто она началась спонтанно. Зная эту тактику, законодатели стараются различать спонтанные и организованные письма. Кроме того, они по опыту знают, что даже спонтанная кампания - это в лучшем случае мнение лишь небольшой части населения. А поскольку лоббисту нужно широкое «неподдельное» мнение народа, начинается игра достойная служителей органов государственной власти: лоббист старается обеспечить массовую кампанию писем так, чтобы она не выглядела организованной, а законодатель старается разгадать этот маневр.
Судя по американской литературе, у лоббистов на сей счет имеются выдающиеся достижения. Находчивый лоббист не снабжает членов ассоциации или избирателей заготовленными на мимеографе текстами писем, которые отправителям остается подписать и отослать в конгресс. Более того, он даже не снабжает их готовыми наборами слов и предложений. Лоббистские группы предпочитают учить своих членов тому, как писать письма должностным лицам, а некоторые даже устраивают краткосрочные курсы для стимулирования спонтанности.
В американской литературе имеется много различных характеристик кампаний писем. Утверждают, что в настоящее время, они используются реже, чем в прошлом, и лишь по наиболее важным законопроектам. Существует также точка зрения, что подобные кампании оказывают небольшое влияние на законодателей, так как, чтобы выглядеть эффективной, кампания должна быть достаточно массовой и продемонстрировать убедительное большинство «за» и «против» данного законопроекта (то есть она не должна уравновешиваться конкурирующим потоком писем), ибо в противном случае законодатели будут просто ждать, куда окончательно склониться чаша весов. С другой стороны, утверждают, что эти кампании имеют «эффект раздражения»: перегруженный аппарат сотрудников конгресса должен отвечать на письма, поэтому иногда простая угроза вызвать подобную кампанию оказывается достаточной, чтобы лоббист достиг своей цели. Вместе с тем законодатели приветствуют поток писем, поддерживающих их позицию.
Обращаясь, опять же к данным американских исследователей лоббизма, хотелось бы привести перечень стадий законодательного процесса, на которых лоббист может провалить законопроект.
1) Если содержание законопроекта таково, что он может слушаться в одной из нескольких постоянных комиссий, - попытаться убедить спикера палаты представителей направить его в ту комиссию, которая настроена к законопроекту менее положительно. Если этого не удалось, тогда попробовать убедить председателя комиссии, в которую попал законопроект, провалить его. У председателя для этого имеется много способов (он. например, может составить график работы комиссии, что все ее время до конца сессии будет занято слушаниями других законопроектов). Если председатель не согласился, то можно 3) попытаться убедить большинство членов комиссии голосовать против или свести на нет содержание законопроекта с помощью поправок. Если и это не получилось, 4) убедить процедурную комиссию не выпускать законопроект на пленарное заседание палаты или изменить его суть. 5) Добиться своих целей в комиссии всей палаты. 6) Убедить палату представителей отклонить законопроект на пленарном заседании или «смягчить» его содержание.
Когда законопроект попадает в сенат, лоббист может повторить 7-10 все то же, что он делал на стадиях 1,2,3,6. если же законопроект одобрен обеими палатами, но в несовпадающих вариантах и пойдет в согласительную комиссию для выработки компромиссного варианта, попытаться 10) достичь цели этой комиссии. Затем можно попробовать 12) убедить президента наложить на законопроект вето и попытаться 13) убедить конгресс поддержать вето.
Использование перечисленных стадий предполагает знание тонкостей законодательного процесса, в связи с этим необходимо сказать, что многие лоббисты - это бывшие члены и сотрудники конгресса, должностные лица и чиновники исполнительных органов государственной власти. Отсюда следует, по крайней мере, три вывода: «бывшие» располагают специальными знаниями в области тех проблем, по которым составляются законопроекты и различные постановления; знанием правительственного механизма, технологии законодательной и административной деятельности, формальных неформальных процедур; большим количеством личных знакомств, связей, правительственных отношений. Следует сказать, что данные положения применимы и казахстанскому лоббизму с соответствующими изменениям, дополнениями, корректировками.
Важной задачей для аппарата лоббирования является правильный выбор объекта давления. Мировой опыт свидетельствует, что высшим достижением для лоббистских устремлений является возведение на президентский пост своего человека. В благодарность президенты выделяют своим помощникам ключевые посты в государственном аппарате. Классическим примером последнего служит администрация Эйзенхауэра образца 1952 года, когда кабинет и центральный аппарат состояли из директоров и владельцев крупнейших корпораций, которые преследовали на этих постах свои коммерческие цели. Уходя в 1961 году с поста президента, Эйзенхауэр сам ужаснулся усилению продвинутых им людей и впервые предостерег от мощи военно-промышленного комплекса. Огромный механизм военно-промышленного комплекса достиг в 70-е года фазы, когда его, вместе с мафией, спецслужбами политологи стали определять как внеконституционные центры власти .
Долгое время в общественном сознании слово «лобби» являлось синонимом слова «коррупция». Как указывает американский исследователь лоббизма Алан Грант, в обществе широко распространено мнение, что методы, которые используют группы давления для оказания влияния на правительство, часто аморальны и незаконны... Секрет вовлеченности групп давления в лоббистскую деятельность, где переговоры ведутся за закрытыми дверями также вызывает опасения.
Такое настороженное отношение к деятельности групп давления, лоббирующих свои партикулярные интересы и действующих в большинстве случаев скрытно, имело под собой основание в виде многочисленных фактов коррупции, злоупотребления должностным положением и преступного нарушения законов со стороны как раз тех, кто призван был их в первую очередь защищать.
Многих настораживал тот факт, что, во-первых, сфера функционирования большинства влиятельных групп давления находится вне поля зрения общественности. Во-вторых, узкие партикулярные, групповые интересы здесь, как правило, превалируют над общественными. В-третьих, методы, используемые такими группами для достижения своих целей, обычно создают благоприятную почву для коррупции.
Со временем произошла определенная перестройка общественного мнения в сторону признания за группами давления права на полноценную жизнь в качестве одного из каналов взаимодействия между обществом и государством.
Произошло важное изменение и в функционировании механизма лоббирования. Эффективность в достижении его целей перестала зависеть только от финансовых возможностей групп давления. Лоббизм стал более доступным и менее дорогим, хотя роль денег в этом процессе ещё, конечно, достаточно велика. Но речь здесь идёт не о прямом лоббизме, требующем все же значительных финансовых ресурсов для установления прочного и, самое главное, эффективного контакта с носителями власти, а о косвенном, который в качестве своего главного орудия для оказания давления на них использует отработанную технологию организации массовых и шумных акций с привлечением средств массовой информации.
При прямом лоббировании связь устанавливается непосредственно между лоббистом и официальным лицом, являющимся главным объектом воздействия. Инициатором этого контакта, в большинстве случаев, выступает сама группа давления. Но данная форма лоббирования относится к разряду малодоступных, ибо требует наличия двух главных составляющих: прямой доступ к V1P (очень важные персоны); значительные организационные и финансовые возможности у группы давления, что играет немаловажное значение в условиях политической конкуренции.
Таким образом, прямое лоббирование относилось к разряду элитных и малодоступных для основной массы социальных заинтересованных групп.
Если при прямом лоббировании роль посредника выполняет лобби-агент, выражающий интересы отдельной группы давления, то непрямая (косвенная) форма воздействия на институты публичной власти и их должностных лиц имеет свои существенные отличия:
- 1) оказание влияния идет через общественное, массовое давление;
- 2) откровенного посредника может и не быть;
- 3) роль посредника выполняют средства массовой информации, в частности, радио и телевидение, которые в отличие от печатных изданий имеют саму большую аудиторию;
- 4) косвенное лоббирование не требует больших финансовых ресурсов, которые могли бы привлечь политика. Акцент делается на трансляции и популяризации своих требований посредством создания событийных ситуаций, способных привлечь внимание средств массовой информации, а через них и основной массы населения.
Несмотря на эти отличия, непрямая форма лоббирования активно используется не только новыми социальными заинтересованными группами, но и традиционными группами давления, которые видят в этой форме воздействия значительные возможности для более эффективного влияния на официальных лиц. Отсюда следует, что при косвенной форме лоббирования главную роль играют средства массовой информации.
Сложилась интересная ситуация, когда СМИ являются одновременно как объектом, так и субъектом лоббирования. Для многочисленных социальных заинтересованных групп, не имеющих значительных финансовых и организационных ресурсов, близость к СМИ означает возможность оказывать воздействие на процесс принятие политического решения, что было бы невозможно сделать при прямой форме лоббирования .
В качестве лоббистов своих интересов выступают не только те или иные социальные группы, но и такие крупные участники социальной жизни, как государство и крупный бизнес. В условиях всеобщего избирательного права и сильного гражданского общества политические институты власти нуждаются в посредничестве средств массовой информации для формирования общественного мнения в рамках принятой государственной идеологии, что является составной частью политики поддержания легитимной власти. Для этого широко используется государственная реклама, которая стала большим и серьёзным бизнесом.
Самым главным фактором, определяющим роль и место негосударственных средств массовой информации в политической системе государства, является уровень развитости институтов гражданского общества, которые нуждаются в самостоятельных СМИ для эффективного контроля за государственной властью.
Наши негосударственные средства массовой информации имеют ограниченную свободу в своей деятельности, так как одним из условий неписаного правила игры между властью и средствами массовой информации является наличие табу на некоторые сферы социальной жизни, которые нарушать категорически запрещено. Это привело к тому, что рамки деятельности большинства негосударственных средств массовой информации республики ограничиваются только теми проблемами, которые не несут серьёзных последствий для государственной власти. В какой-то степени это не мешает средствам массовой информации часто выступать в качестве общественного арбитража по защите прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений от произвола и беззакония со стороны конкретных представителей государственной власти.
