Иные виды государственной службы: проблемы правового регулирования и классификации. Система и виды государственной службы рф Государственной службы иных видов или

Государственная служба - это организационно-функциональная основа государства. Ее суть заключается в осуществлении по поручению государства исполнительно-распорядительных функций гражданами, занимающими государственные должности .

Понятие «государственная служба», в юридической литературе, толкуется по-разному: как социально-правовой институт, как вид органов государства и как род деятельности человека.

Как правовой институт , государственная служба представляет собой совокупность норм, регулирующих государственно-служебные отношения . Данный правовой институт является многоотраслевым, объединяя нормы конституционного, административного, финансового, уголовного трудового права. Основное его содержание составляют нормы административного права. Они устанавливают правовое положение государственного служащего, определяют порядок приема на государственную службу, условия ее прохождения и прекращения.

Как вид органов государства , государственная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых, для реализации возложенных на него задач . Существуют Служба внешней разведки РФ, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности РФ и др.

В организационном отношении государственная служба динамична, управляема. Путем издания нормативных правовых актов государство может менять конкретные компоненты ее системы, в частности, уточняя круг осуществляющих ее субъектов.

Данное обстоятельство в немалой степени повлияло на трактовку государственной службы, как рода деятельности. Так, при отсутствии однозначного определения государственной службы в нормативных правовых актах в юридической литературе она понималась в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях, оплачиваемая из бюджетных средств. Например, государственными служащими признавались и учитель школы, и врач, и министр и т.п. Данное определение было характерно для советского периода государственного строительства в России. Современное российское законодательство исходит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле. Она рассматривается как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе стали относиться только лица, замещающие государственные должности в государственных органах (при этом учителя и врачи не были включены в перечень таких должностей). Следовательно, как род деятельности - государственная служба есть ни что иное, как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения государственных полномочий .

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 1) устанавливает, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации, в целом;

федеральных органов государственной власти;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Президент РФ, депутаты, министры, судьи);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации (например, губернатор края или области).

Причем Федеральный закон «О системе государственной службы» установил, что он не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Следовательно, значительный круг лиц, занимающих государственные должности не отнесены к государственным служащим. Государственные должности РФ - это должности, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов , лица их замещающие не являются государственными служащими . Это, например, должности, непосредственно установленные Конституцией РФ: Президента РФ (ст. 11, 80); Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации (ст. 101); Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 101); федеральных министров (ст. 110); судей федеральных судов (ст. 128); депутатов (статья 97, 98) и др. Полный перечень государственных должностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлен Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации 1 . Государственные должности субъекта РФ - это должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ , например, руководители субъектов РФ и их органов государственной власти, мировые судьи 2 .

Особенности их правового статуса закрепляются в Конституции РФ и соответствующих федеральных конституционных законах и федеральных законах. Так, правовое положение Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров устанавливаются Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правовое положение председателя, его заместителя и судьи федерального суда определяется Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».

Государственные должности следует отличать от должностей государственной службы . Государственными служащими являются лишь те, кто замещает должности государственной службы . Например, это помощники, пресс-секретари, советники и референты Президента РФ, губернатора Красноярского края; помощники, советники и консультанты депутатов Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Красноярского края; руководитель (директор), советник и специалист департамента федерального министерства; руководитель, советник, консультант и специалист департамента Совета администрации Красноярского края; помощник судьи, специалист, секретарь судебного заседания; начальник отдела и специалист прокуратуры. Именно они признаны государственными служащими. В Законе определено, какие должности относятся к государственным должностям государственной службы, а их перечень подлежит внесению в Реестр государственных должностей федеральной государственной гражданской службы РФ, утверждаемый Президентом РФ 3 .

Реестр необходим прежде всего для того, чтобы установить порядок учреждения должностей федеральной государственной гражданской службы. Правовой статус лица, замещающего должность федеральной государственной гражданской службы возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения в Реестр и сохраняется до того момента, пока она числится в Реестре.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Кроме того, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Военная и правоохранительная служба являются исключительно видами федеральной государственной службы.

Государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации .

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, избирательных комиссиях и некоторых других органах, которая также является государственной. К числу лиц, проходящих государственную гражданскую службу, относятся, например, сотрудники Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, органах государственной власти субъектов РФ (например, в Совете администрации Красноярского края) и других государственных органах, за исключением, так называемых, силовых ведомств. Вопросы прохождения государственной гражданской службы регулируются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79–ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.

Следует обратить особое внимание на такую разновидность трудовой деятельности, как альтернативная гражданская служба , которая осуществляется в интересах общества и государства взамен военной службы по призыву. Этот вид службы предусмотрен Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», а сама такая деятельность регулируется Трудовым кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных названным законом. Право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой имеет гражданин в случаях, если:

несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию;

он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.

Местом прохождения такой службы могут быть:

организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти;

организации, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала.

Граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов.

Срок альтернативной гражданской службы в 1,75 раза превышает установленный Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» срок военной службы по призыву и составляет для граждан, направленных для ее прохождения после 1 января 2008 года, - 21 месяц.

Военная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства 4 .

Правовое регулирование указанного вида службы регулируется актами, определяющими порядок прохождения военной службы, например Федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. № 76–Ф3 «О статусе военнослужащих», Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16 сентября 1999г.№ 1237.

Так, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» четко определяет, в каких структурах она осуществляется. Согласно этому Закону военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также в пограничных войсках, во внутренних войсках Министерства внутренних дел, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и создаваемых на военное время специальных формированиях и т.д.

К военнослужащим относятся :

военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, - офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту;

офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ;

военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, - сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта.

Правоохранительная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина 5 . Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Хотя согласно статье 19 закона приведенное определение применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Специальный законодательный акт, который предусматривал бы общую регламентацию правоотношений, связанных с прохождением правоохранительной службы, - единую для всех субъектов ее осуществления - на сегодняшний день отсутствует. Проект Федерального закона «О правоохранительной службе», внесенный Президентом РФ в порядке законодательной инициативы пока еще не принят, перечень органов, в которых, осуществляется прохождение правоохранительной службы нормативно не закреплен, правовой статус сотрудников правоохранительных органов регламентируется разрозненными, отличающимися по своей юридической силе нормативными правовыми актами. По формальным признакам к правоохранительной можно отнести службу в таможенных органах, в органах и учреждениях исполнения наказаний, в органах, осуществляющих контроль за оборотом наркотиков, службу судебных приставов и, конечно же, службу в органах внутренних дел. Вместе с тем, этот перечень не является исчерпывающим, так как нет полной уверенности в том, можно ли к этому виду службы относить службу в прокуратуре, ФСБ, МЧС и судах. По смыслу Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45–ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники ОВД, сотрудники органов ФСБ; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотиков. Однако, окончательный однозначный ответ на вопрос о том, службу в каких органах следует считать правоохранительной, можно будет дать только после принятия соответствующего федерального закона и утверждения Президентом РФ перечня типовых должностей правоохранительной службы.

Служба в ОВД, которая интересует нас в наибольшей степени, в настоящее время регулируется двумя основными нормативными правовыми актами: Законом РФ «О милиции» и Положением о службе в ОВД. Оба этих документа были приняты достаточно давно (1991 и 1992 г.г.) в период советского государства, которого уже не существует. Отдельные положения этих нормативных актов противоречат друг другу и, естественно не отвечают изменившимся социально-политическим условиям.

Выводы

Понятие «государственная служба», в юридической литературе, толкуется по-разному: как социально-правовой институт, как вид органов государства и как вид деятельности человека. Так в первом случае - это совокупность норм регулирующих однородные отношения, во втором - организационно-структурное образование, в третьем - род общественно-полезной деятельности.

Таким образом, законодательством Российской Федерации создана система законодательства о государственной службе, в которую входят федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Федеральная государственная служба включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную. Субъектами РФ осуществляется только государственная гражданская служба, действующая в соответствии с федеральным законодательством о государственной службе и законодательством субъектов РФ на основе их компетенции.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

В. А. Козбаненко*

Иные виды государственной службы - правоохранительная служба: закон и доктрина

Аннотация. Актуальность темы обусловлена необходимостью совершенствования организационных и правовых основ системы государственной службы Российской Федерации. На основе общенаучных и частноправовых методов проводится анализ организации построения и правового регулирования данной системы. Показана эволюция нормативной базы, формировавшейся со времени принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в совокупности с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими особенности различных видов государственной службы, в том числе связанных с правоохранительной деятельностью. Выдвигается тезис о том, что обозначенные действующим законом так называемые иные виды государственной службы являются видом федеральной государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, представляя собой не что иное, как самостоятельный вид в системе государственной службы Российской Федерации.

Ключевые слова: система государственной службы, федеральная государственная служба, иные виды государственной службы, правоохранительная служба, правоохранительные органы, правоохранительная деятельность.

001: 10.17803/1994-1471.2018.94.9.092-101

За 15 лет с момента принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон № 58-ФЗ) в организации и функционировании государственной службы произошли значительные преобразования1. В этот Закон было внесено несколько

изменений 9 федеральными законами. Их значимость в том, что они влекут последствия, которые влияют на все виды государственной службы.

Наиболее заметной стала отмена трехви-довой структуры построения системы государственной службы, разделенной на военную,

1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

© Козбаненко В. А., 2018

* Козбаненко Виктор Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, действительный государственный советник РФ 2 класса, заведующий кафедрой административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА) Минюста России [email protected]

121351, Россия, г. Москва, ул. Молодогвардейская, д. 46, корп. 1, каб. 325

гражданскую и правоохранительную. В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу ч. 19 ст. 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"» был упразднен вид правоохранительной службы за счет исключения одноименного понятия и вместо него введены так называемые иные виды2. Таким образом, с 1 января 2016 г., т.е. с даты вступления указанных изменений в силу, система государственной службы Российской Федерации стала состоять из неопределенного числа видов, поскольку, помимо военной и гражданской, ее образуют также и иные виды.

В отличие от военной и гражданской, иные виды государственной службы Законом № 58-ФЗ никак не определены. В нем дается лишь отсылка к федеральным законам, которыми они должны устанавливаться. В силу предписания другой отсылочной нормы правовое положение (статус) федерального госслужащего устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Тогда как согласно предыдущей редакции Закона № 58-ФЗ другие виды федеральной госслужбы устанавливались путем внесения изменений и дополнений непосредственно в этот Закон. Определяя видоизмененную систему госслужбы, Закон относит службу иных видов к федеральной. Таким образом, исходя из буквального толкования приведенных положений действующей редакции базового закона о системе государственной службы, она может состоять, помимо прямо указанных в нем военной и гражданской службы, только из тех видов, которые установлены специальными законами.

В этих так называемых видовых законах должны содержаться определения соответствующего вида федеральной государственной службы, ее особенности, включая особенности поступления, прохождения и прекращения, а также правового положения (статуса) федеральных государственных служащих данного вида службы, особенности присвоения им специальных званий или классных чинов, присущих данному виду службы.

В настоящее время действуют два федеральных закона о соответствующем виде федеральной государственной службы, которые по предмету регулирования соответствуют вышеприведенным положениям новой редакции Закона № 58-ФЗ, по своему названию, наименованию вида службы и нормативному содержанию являются таковыми: о военной службе - Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»3 и о гражданской службе - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4. Ни в каких других федеральных законах, регулирующих особенности федеральной государственной службы в отдельных федеральных государственных органах, кроме Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»5, не указывается на то, что она относится к какому-либо ее виду, в том числе «иному»6. Как следствие, действующее федеральное законодательство не устанавливает каких-либо видов государственной службы, кроме военной, гражданской и службы в таможенных органах. Однако данная ситуация представляется абсурдной, главным образом потому, что так называемые иные виды службы существуют в действительности. Налицо классический слу-

СЗ РФ. № 29 (ч. 1). Ст. 4388. СЗ РФ. 1998. № 13 Ст. 1475. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» (СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4174) дается определение понятия «дипломатическая служба», которая признается федеральной государственной гражданской службой на должностях в системе МИД России.

чай несовпадения правового регулирования де-юре и правовой реальности де-факто. Возникшее расхождение правовой формы и сущности менее всего имеет юридико-техническую природу, поскольку причины намного глубже.

Столь кардинальное отступление от Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.7 (далее - Концепция), было связано прежде всего с проблемой применения понятия «правоохранительная служба». Впервые данное понятие было предложено в результате научного обоснования системы и структуры видов государственной службы в целях ее совершенствования на принципах единства организационных и правовых основ построения и функционирования. Поскольку Концепция явилась отправной точкой формирования системы государственной службы и последовавшего ее законодательного закрепления, целесообразно проанализировать положения, касающиеся правоохранительной службы.

Концепция исходила из констатации «отсутствия целостной системы государственной службы», которая «на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». Концептуальной целью в ряду основных задач преодоления недостатков виделось «определение видов государственной службы и их законодательное регулирование», «создание комплексного нормативного правового регулирования госслужбы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия». При этом концептуально предусматривалось, что отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами исходя из специфики вида службы, особенностей ее функциональных признаков, порядка и условий прохождения. В разделе Концепции о нормативном правовом регулировании системы госслужбы намечалось принятие федерального закона о дипломатической службе

и федеральных законов, регламентирующих особенности прохождения службы в органах внутренних дел, юстиции, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, а также внесение изменений в действующие федеральные законы о воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о таможенной службе и др. Прохождение государственной службы в правоохранительных органах предусматривалось на должностях правоохранительной службы.

Вышеизложенные положения Концепции легли в основу разработки принятого через два года Закона № 58-ФЗ. Так, в соответствии со ст. 7 Закона № 58-ФЗ, которая утратила силу с 1 января 2016 г., правоохранительная служба определялась как вид федеральной государственной службы, представлявшей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким госслужащим присваиваются специальные звания и классные чины. Однако в самом Законе № 58-ФЗ (п. 1 ст. 19) устанавливалось, что данное определение правоохранительной службы как вида федеральной госслужбы может применяться со дня вступления в силу федерального закона о ней.

На протяжении 10 лет велась работа над таким законопроектом8. В итоге он появился, но не был согласован по причинам отсутствия консенсуса между заинтересованными государственными органами. Прежде всего из-за неурегулированных разногласий между правоохранительными органами и Генпрокуратурой России по вопросам правового положения правоохранительных служащих, унификации условий, порядка и процедур прохождения ими своей служебной деятельности безотносительно статутарных особенностей различных федеральных госорганов, неизбежного нивелирования социальных гарантий и материально-тех-

7 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3502.

8 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко (предс. ред. совета Д. А. Медведев). СПб. : Питер, 2008. С. 24, 40-49.

нического обеспечения, структуры денежного содержания и по другим подобным вопросам. Проектом закона о правоохранительной службе предусматривалось также установление должностей и присваиваемых по ним классных чинов правоохранительной службы, единых для всех служащих правоохранительных органов. Данные положения были отражены и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в редакции ч. 12 ст. 11 и п. 1 ч. 1 ст. 54, действовавшей до внесенных изменений. Вокруг этих принципиальных положений в основном и сосредоточивалась межведомственная полемика, позиции правоохранительных органов здесь не пришли к общему знаменателю.

Другой проблемой явилось отсутствие легального определения понятий «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность». При этом оба понятия применяются в российском законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах. Однако действующее законодательство не дает перечня правоохранительных органов, нет в позитивном праве и определения понятия «правоохранительная деятельность». Их трактовки в научной и иной литературе в полной мере соответствуют правовой доктрине, воспринятой различными отраслями российского права и законодательства, прежде всего административного и уголовного.

Существующие в российской юриспруденции доктринальные разработки предлагают набор критериальных признаков, по которым обобщенно характеризуются отличительные черты правоохранительных органов и правоохрани-

тельной деятельности9. В соответствии с ними правоохранительные органы - это учрежденные и финансируемые государством организационные структуры, наделенные специальными публично-властными полномочиями, реализуемыми в строгом соответствии с законом в целях охраны прав и свобод, законных интересов личности, общества и государства; правоохранительная деятельность - это деятельность, осуществляемая специально уполномоченными органами в тех же целях. В узком смысле правоохранительные органы осуществляют правоохранительную деятельность с применением мер государственного принуждения. Соответственно, правоохранительная деятельность в том же узком смысле осуществляется правоохранительными органами. В широком смысле ее субъектами являются адвокатура; нотариат; уполномоченные по правам человека, по правам детей, по сферам - бизнеса, финансов, информационной; общественные организации, содействующие охране правопорядка (например, добровольные народные дружины); частные охранные предприятия и детективные агентства; третейские суды; административные комиссии при органах местного самоуправления и т.д.10

Между тем терминологическая неопределенность может привести к затруднениям в применении мер административной и уголовной ответственности. Статьями Особенной части УК РФ устанавливаются составы некоторых преступлений, потерпевшими от которых признаются сотрудники и должностные лица правоохранительных органов, а также их близкие. Таковы посягательство на жизнь сотрудника

Термин «правоохранительная деятельность» введен в отечественную юридическую лексику на рубеже 1950-1960-х гг. В настоящее время этот термин как общепризнанное, исчерпывающе обоснованное понятие еще полностью не устоялся, вокруг него продолжается выяснение научных взглядов и суждений. Методологические подходы, воспринятые применительно к исследованию, изложенному в данной статье, нашли отражение в трудах ученых юристов-административистов Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. А. Тихомирова, Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова, П. П. Сергуна, А. С. Дугенца, С. М. Зубарева, Б. В. Рос-синского, С. А. Старостина, Ю. В. Степаненко, Л. Л. Попова, А. П. Шергина, Н. Г. Салищевой. Некоторые ученые, в частности представители нижегородской школы процессуалистов, предлагают для подобных субъектов правоохранительной деятельности термин «квазиправоохранительные органы», имея в виду их правозащитную направленность. Данный подход представляется неверным, поскольку необходимо различать правоохрану и правозащиту. Охрана права по своему главному, сущностному признаку реализуется посредством применения мер государственного принуждения, а потому всегда

правоохранительного органа (ст. 317) и разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного органа или контролирующего органа (ст. 320). В примечании к ст. 318 УК РФ, в определении представителя власти, также используется понятие «правоохранительные органы». Но ему нигде не дается определения, хотя бы для целей применения соответствующих статей11. Возникает вполне правомерный вопрос об опасности совершенно неприемлемого в уголовном праве расширительного толкования понятия правоохранительного органа на основе усмотрения дознавателя, следователя, прокурора или судейского усмотрения. К примеру, Минюст России, в центральном аппарате и территориальных органах которого преобладающее большинство гражданских служащих, замещающих должности от заместителя министра до обеспечивающего специалиста. Является он правоохранительным органом или нет? Вместе с тем Минюст имеет контрольные полномочия в отношении адвокатуры и нотариата. Может ли он признаваться контролирующим органом по смыслу ст. 320 УК РФ? В данном случае от ответа на подобные вопросы зависит, могут ли его должностные лица и сотрудники быть потерпевшими от посягательств, предусмотренных специальными составами преступлений. Только в ст. 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» определено, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации, а в соответствии со ст. 3 данного Закона и ст. 9 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФВ «О таможенном ре-

гулировании в Российской Федерации» должностными лицами таможенных органов являются их сотрудники, которым присваиваются специальные звания, а равно и федеральные государственные гражданские служащие, проходящие службу на должностях в этих органах. Но ни одним законодательным или подзаконным актом система правоохранительных органов Российской Федерации не установлена и не определяется. Ни в каком другом федеральном законе об особенностях прохождения службы в каком-либо органе или в системе органа он не определяется как правоохранительный, как нет и прямого указания на его связь с правоохранительной деятельностью.

По вышеизложенным основаниям, которые в конце концов были восприняты как неустранимые на данном этапе противоречия, и было решено внести законодательные изменения об исключении правоохранительной службы из системообразующих видов госслужбы и о замене ее на неопределенное указание существования неких иных видов госслужбы. Данная правовая абстракция не внесла должной определенности, поскольку законом не раскрывается понятие «иные виды» и не приводится перечень государственных органов или сфер государственных полномочий, где такого рода служба осуществляется; как следствие, отсутствует и перечисление «иных видов». В то же время по смыслу п. 3 ст. 2 Закона № 58-ФЗ и в терминологии его новой редакции госслужба иных видов, являясь федеральной, необязательно должна быть связана с правоохранительной деятельностью, что предполагает постоянно открытый перечень «иных видов».

осуществляется только органами власти. Защита права оказывается как за плату на договорной основе, так и за счет средств государства в предусмотренных законом случаях либо в инициативном порядке различными правозащитными структурами и организациями, в основном неправительственными, включая иностранные. Правоохранительная деятельность и правозащитная деятельность - понятия нетождественные, следовательно, и правоохранительные органы должны рассматриваться как органы государственной власти. Соответственно, лица, осуществляющие профессиональную деятельность на должностях в правоохранительных органах по обеспечению возложенных на них функций, являются государственными служащими.

11 Причем по кругу потерпевших данные преступления отличаются от преступлений, предусмотренных ст. 295, 311 УК РФ, где таковыми являются участники уголовного процесса и их близкие. Согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ понятие должностного лица определяется для целей только одной главы.

В Федеральном законе от 13 июня 2015 г. № 262-ФЗ несколько раз вместо понятия «правоохранительная служба» употребляется словосочетание «служба, связанная с правоохранительной деятельностью». Исходя из этого представляется, что основным признаком госслужбы иных видов является прохождение ее в госорганах, функции которых имеют характер правоохранительной деятельности, т.е. все то же, что и было в прежней редакции Закона № 58-ФЗ о правоохранительной службе. Однако новая редакция не позволяет конкретизировать видовые особенности службы в органах исполнительной власти по признаку «связанности» с правоохранительной деятельностью, поскольку под него подпадают все федеральные службы (Росприроднадзор, Ространснадзор, Роспотребнадзор, Росздравнад-зор, Роструд и т.д.), наделенные юрисдикцион-ными полномочиями в сфере осуществляемых контрольных и надзорных функций, но в которых осуществляется гражданская служба.

С другой стороны, важным обстоятельством, повлиявшим на устранение из Закона № 58-ФЗ понятия «правоохранительная служба», явилось подпадание под признаки правоохранительной деятельности осуществления непосредственно государственно-властных полномочий должностными лицами, по своему статусу не являющимися госслужащими, такими как судьями, а также и теми, кто является военнослужащими, например служащими органов ФСБ, ФСО и др. Поэтому с практической точки зрения, чтобы выявить отдельные госорганы, являющиеся правоохранительными по своему предназначению и характеру деятельности, придется детально рассматривать все федеральные законы о различных госорганах, связанных с осуществлением задач и функций правоохранительной деятельности. Причем здесь имеет значение выявление общего и особенного в правовом статусе лиц, проходящих госслужбу в этих органах. В свою очередь, это находится во взаимосвязи с наименованием отдельных госорганов, учрежденных в них должностей, с особенностями прохождения службы, присвоением специальных званий и др.

12 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Анализируя Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в частности ст. 1, можно прийти к выводу, что в органах прокуратуры осуществляется деятельность нескольких категорий лиц: прокуроров, военных прокуроров, работников органов прокуратуры, сотрудников научных и образовательных организаций прокуратуры12. Исходя из действующей нормы Закона № 58-ФЗ к госслужбе иных видов (иного вида) здесь относится ее прохождение на должностях лишь прокурорских работников. К таковым не относятся специалисты, которые проходят государственную гражданскую службу в органах прокуратуры, соответственно, их статус определяется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Между тем Закон о прокуратуре весьма своеобразно регулирует вопросы государственной службы в органах прокуратуры.

Прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением действующих на ее территории законов. Служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. Федеральными государственными служащими здесь являются прокурорские работники, исполняющие обязанности по должностям федеральной госслужбы с учетом требований Закона о прокуратуре, которым и определяется их правовое положение и условия службы. На службу в органы и организации прокуратуры граждане принимаются на условиях трудового договора, а не контракта, как это предусмотрено ст. 12 Закона № 58-ФЗ. Трудовые отношения работников органов и организаций прокуратуры, именуемые Законом работниками, регламентируются законодательством о труде и о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных данным Законом, т.е. не субсидиарно, как в отношении сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Прокурорскими

работниками признаются все прокуроры, а также все работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины или воинские звания (военные прокуроры).

Другим органом, где осуществляется госслужба иных видов (иного вида), является Следственный комитет РФ, где согласно Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» проходят службу сотрудники, военнослужащие военных следственных органов, а также федеральные гражданские служащие13. К лицам, проходящим федеральную госслужбу иных видов (иного вида), следует отнести сотрудников СК РФ, имеющих специальные звания, перечень которых устанавливается ст. 20 Федерального закона № 403-ФЗ.

Служба в органах внутренних дел - федеральная государственная служба на должностях в этих органах, на условиях, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ. Она регламентируется Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», по которому также осуществляется прохождение службы в полиции. Действие данного Закона распространяется (за рядом исключений) на лиц, имеющих специальные звания и проходящих службу в Росгвардии. Сотрудниками полиции являются граждане, которые осуществляют служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которым в установленном порядке присвоены специальные звания, предусмотренные ст. 26 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»14. Сотрудники органов внутренних дел - граждане, взявшие на себя обязательства по прохождению на условиях

контракта федеральной госслужбы в органах внутренних дел рядового и начальствующего состава, которым в установленном порядке присваиваются специальные звания. На них распространяются ограничения,запреты и обязательства, установленные для государственных гражданских служащих, а также положения законодательства о коррупции, кроме препятствующих оперативно-розыскной деятельности. В органах внутренних дел и полиции отдельные должности могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими. Госслужбу иных видов (иного вида) проходят сотрудники органов внутренних дел и полиции, имеющие специальные звания.

В таможенных органах по Федеральному закону «О службе в таможенных органах Российской Федерации» службу проходят две группы лиц: сотрудники, которым присваиваются специальные звания, и федеральные гражданские служащие. Их отношения являются служебными и оформляются по контракту. Работники таможенных органов, должности которых предусмотрены в штатном расписании для технического обеспечения, оформляют свои трудовые отношения трудовым договором. На настоящий момент данный Закон является единственным в ряду федеральных законов, предметом регулирования которого охватываются вопросы не военной и не гражданской государственной службы, где содержится прямое указание на то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы15. Оставаясь при этом никак не названной, служба в таможенных органах соответственно может быть отнесена к иным видам, а госслужащими данного неопределенного «особого» вида здесь являются сотрудники, которым присваиваются специальные звания, предусмотренные законом о службе в этих органах.

Госслужбу иных видов проходят также граждане по контракту на должностях в органах

13 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

14 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

15 При этом указание на то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы, не имеет практического значения и представляется излишней характеристикой. Признание госслужбы в каком-либо федеральном органе или их совокупности видом госслужбы само по себе означает выделение характерных особенностей, отличающих этот вид от иных ее видов. Характеристика

исполнения уголовных наказаний, которым присваиваются установленные для них специальные звания, в отличие от военнослужащих и гражданских служащих. Подобный подход получил концептуальное одобрение законодателя. На текущий момент проект федерального закона № 99041910-2 «О службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Минюста Российской Федерации» принят Госдумой в первом чтении 29 марта 2018 г.

Войска национальной гвардии, в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», являются военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина16. В этих войсках предусмотрены три вида государственной службы: военная, в войсках национальной гвардии и гражданская. Соответственно, граждане здесь проходят военную службу по призыву или на условиях добровольного поступления - военнослужащие; на условиях добровольного поступления на службу в войсках национальной гвардии - сотрудники; а федеральные государственные гражданские служащие и работники по трудовому договору признаются лицами гражданского персонала. При этом все эти категории относятся к личному составу войск национальной гвардии. Исходя из положений данного Закона иным видом службы следует признать службу в войсках национальной гвардии, которую проходят граждане путем добровольного поступления на условиях заключения с ними контракта и которым присваиваются специальные звания.

Изменения в части госслужбы иных видов затронули и противопожарную службу в связи с принятием Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной про-

тивопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17. Правовое регулирование статуса сотрудников федеральной противопожарной службы на должностях в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области пожарной безопасности, аналогично тому, которое установлено в отношении сотрудников органов внутренних дел. При этом также предусматривается взаимосвязь государственной службы иных видов и муниципальной службы.

Таким образом, проведенный анализ федерального законодательства об особенностях иных видов государственной службы позволяет выявить общие признаки, характеризующие особенности ее прохождения и правового положения (статуса) государственных служащих. Государственные служащие, которые проходят службу иных видов, являются федеральными и именуются сотрудниками, служебные отношения которых оформляются контрактом, по замещаемым должностям им присваиваются специальные звания или классные чины, на них распространяется в полном объеме весь комплекс запретов, ограничений и обязательств, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»18. Профессиональная служебная деятельность таких граждан осуществляется на должностях в федеральных государственных органах, основные функции которых состоят в защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью.

После упразднения правоохранительной службы прошло уже три года, но все остается по-прежнему. Реестр должностей федеральной государственной службы, включающий переч-

«особый вид» применена также и к военной службе Законом о ней по аналогии с Законом о службе в таможенных органах, который появился годом раньше, но оба эти закона были приняты до Закона № 58-ФЗ. Прилагательное «особый» в словосочетании «особый вид» стоит исключить из нормы закона.

16 СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4159.

17 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru. 23.05.2016. Номер опубликования: 0001201605230.

18 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

ни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов, так и не утвержден Президентом РФ.

В настоящее время система государственной службы Российской Федерации фактически состоит из неопределенного числа видов, понятия «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «правоохранительная служба» имеют доктринальное применение. Отсюда в юридической литературе появились предложения о принятии федерального закона «О правоохранительной деятельности», в котором бы закреплялось понятие данной деятельности, ее признаки и перечни видов федеральной госслужбы, связанной с правоохранительной деятельностью. Представляется, что принятие данного закона, вместо признанного нецелесообразным федерального закона о правоохранительной службе, не внесет должную прочность в нормативно-дефинитивную конструкцию. Преодоление возникшей неопределенности видится в другом. Может ли какой-либо вид госслужбы не иметь собственного названия? Достаточно внести дополнения в федеральные законы, предметом регулирования которых является установление особенностей прохождения в соответствующих федеральных органах государственной службы, подпадающей под ее самостоятельный вид, которому необходимо также дать собственное название. В таких федеральных законах должны содержаться указания на осуществление государственной службы установленного вида в соответствующих федеральных органах, функции которых являются правоохранительной деятельностью и (или) преимущественно связаны с ней. Альтернативным вариантом может быть определение «иных видов государственной службы», т.е. тех, которые остаются за пределами военной и гражданской как специальный вид в правоохранительном органе (его системе), и тогда в Законе № 58-ФЗ вместо терминов «государ-

ственная служба иных видов» и «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» должно быть введено понятие «специальная государственная служба», а в специальных федеральных законах соответственно - «специальный вид государственной службы» с указанием на то, что данный орган является правоохранительным19. Радикальное решение состоит в том, чтобы признать Закон № 58-ФЗ утратившим силу, исключив ссылки на него и оставив всю законодательную базу об особенностях государственной службы в действующем состоянии.

Хотелось бы обратить внимание и на то, что с точки зрения законодательства о госслужбе именование прокуроров прокурорскими работниками, а полицейских - сотрудниками полиции является некорректным. Дело в том, что эта терминология происходит из советского понимания правовой доктрины, воплощенной в советском трудовом праве и законодательстве, под которое подпадали все советские служащие - и чиновники, и преподаватели, и врачи, и инженерно-технические специалисты - без различия органов власти (включая партийные), организаций (включая комсомольские и профсоюзные), учреждений, предприятий. Терминология «работники» преобладала в правовом регулировании деятельности лиц, проходивших службу в органах советской власти. В современных условиях развития общества и государства в юридической доктрине и по смыслу закона государственная служба представляет собой публично-правовой институт, призванный обеспечивать функционирование системы государственного управления. Весь новейший период реформирования и развития государственной службы, ее законодательного оформления проходил в неуклонной тенденции публично-правового вытеснения частноправовых начал.

Государственно-служебные отношения гражданина с государством по природе своей пу-

19 Подобное видение было изложено автором на парламентских слушаниях, посвященных обсуждению концептуальных подходов к формированию законодательства о государственной службе в связи с Концепцией реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. См.: Каким быть закону о государственной гражданской службе? Парламентские слушания в Государственной Думе 16 ноября 2001 г. : сборник материалов. Екатеринбург, 2001. С. 133.

блично-правовые, в отличие от трудовых отношений, имеющих договорную природу. Отсюда и различия в оформлении такого рода отношений. По контракту - служащие, по трудовому договору - работники. Вместо анахроничной терминологии «прокурорский работник» надо перейти к «прокурорский служащий», вместо «работники органов прокуратуры» - «служащие органов прокуратуры». Соответственно, вместо «сотрудник органа внутренних дел» - «служащий органа внутренних дел», «сотрудник полиции» - «полицейский, служащий полиции». И так далее. Поэтому подобную частноправовую терминологию, какой бы прочно укоренившейся в сознании она ни была, ее инерцию, дошедшую до наших дней, необходимо

преодолеть с целью исключения ее влияния на единообразное толкование и применение административно-правовых норм, что неминуемо приводит к противоречиям в законотворчестве и самом законодательстве, а значит, и сказывается на правоприменении. Причем преодолеть так же решительно, как и переименование милиции в полицию. Ко всему прочему хотелось бы обратить внимание и на то немаловажное обстоятельство, что «военнослужащий» звучит почетно, «гражданский служащий» - достойно. А как прикажете именовать всех остальных? «Иной служащий»? Уничижительно звучащее обращение, разумеется, неприемлемо и вряд ли понравится кому бы то ни было из прокуроров, следователей, полицейских, гвардейцев.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко (предс. ред. совета Д. А. Медведев). - СПб. : Питер, 2008.

2. Каким быть закону о государственной гражданской службе? Парламентские слушания в Государственной Думе 16 ноября 2001 г. : сборник материалов. - Екатеринбург, 2001.

OTHER TYPES OF PUBLIC SERVICE-LAW ENFORCEMENT SERVICE: THE LAW AND DOCTRINE

KOZBANENKO Viktor Anatolevich - Doctor of Law, Professor, Class 2 State Councilor, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the All-Russian State University of Justice (RPA) of the Ministry of Justice of Russia [email protected]

121351, Russia, Moscow, ul. Molodogvardeyskaya, d. 46, korp. 1, kab. 325 Abstract. The research rational is preconditioned by the need to improve organizational and legal foundations of the civil service system in the Russian Federation. On the basis of general scientific and private law methods, the author performs an in-depth analysis of organization and legal regulation of this system. The paper shows the evolution of the regulatory framework that has been formed since the adoption of the Federal Law "On the Civil Service System of the Russian Federation" in conjunction with federal laws and other regulatory legal acts that determine distinctive features of various types of public service, including those related to law enforcement. The author highlights that the so-called other types of public service designated by the acting law form a kind of federal public service connected with the implementation of law enforcement activity representing an independent form in the system of civil service of the Russian Federation.

Keywords: Civil service system, federal civil service, other types of civil service, law enforcementservice, law enforcement bodies, law enforcement activity.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Kommentariy k Federal"nomu zakonu «O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» / pod red. V. A. Kozbanenko (preds. red. soveta D. A. Medvedev). - SPb. : Piter, 2008.

2. Kakim byt" zakonu o gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe? Parlamentskie slushaniya v Gosudarstvennoy Dume 16 noyabrya 2001 g. : sbornik materialov. - Ekaterinburg, 2001.

Дипломатическая служба , является разновидностью гражданской службы. Она представляет собой профессиональную служебную деятельность, связанную с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений. Такую службу дипломатические работники проходят на должностях в МИД России, который является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений: в его центральном аппарате, в загранучреждениях, а также в его территориальных органах (представительствах министерства на территории Российской Федерации).

Дипломатическими работниками являются такие гражданские служащие, которым по должности их службы предусмотрено присвоение дипломатических рангов: Чрезвычайный и Полномочный Посол; Чрезвычайный и Полномочный Посланник 1 или 2 класса; советник 1 или 2 класса; первый секретарь 1 или 2 класса; второй секретарь 1 или 2 класса; третий секретарь; атташе. При этом ранги Посла и Посланника присваиваются Президентом Российской Федерации, а остальные - главой МИД России. Помимо дипломатических работников на дипломатической службе могут находиться и иные гражданские служащие, на которых в полном объеме распространяются положения, рассмотренные в предыдущей главе.

Права, обязанности и запреты для сотрудников дипломатической службы аналогичны другим, установленным для гражданских служащих. Однако в период работы в загранучреждении МИД России дополнительно на них налагаются обязанности:

во-первых, достойно представлять Российскую Федерацию в государстве пребывания, соблюдать законы и обычаи этого государства, общепринятые нормы поведения и морали, режимные ограничения (в том числе касающиеся перемещения по территории этого государства и выезда на территорию другого государства), правила проживания,

действующие в соответствующем загранучреждении, а также обеспечивать их соблюдение членами своей семьи;

во-вторых, в случае наступления в государстве пребывания чрезвычайных обстоятельств (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), а также в связи со служебной необходимостью исполнять такие поручения руководителя загранучреждения, которые не входят в должностные обязанности сотрудника, в том числе во внеслужебное время и без дополнительной оплаты.

Все граждане, поступающие на дипломатическую службу, заключают срочный служебный контракт. При этом дипломатические работники подлежат обязательной ротации, то есть направлению с учетом их квалификации и специализации на работу из центрального аппарата МИД России или его территориальных органов в загранучреждения. Когда их направляют на работу в загранучреждение МИД России, в служебный контракт вносятся изменения, касающиеся срока и условий его работы в загранучреждении. По окончании работы в загранучреждении сотруднику дипломатической службы должна быть предоставлена прежняя или равноценная должность, а при ее отсутствии - другая должность с его согласия. С гражданином, впервые поступающим на дипломатическую службу для замещения должности в загранучреждении, также заключаются служебный контракт - срочный до 3 лет (по окончании этого срока контракт может быть перезаключен на новый срок). Причем этим служебным контрактом может быть предусмотрено условие о продлении его срока на период до 6 месяцев даже без согласия сотрудника.

Если же сотрудник дипломатической службы направляется для временной работы в международную (межгосударственную, межправительственную) организацию, то его деятельность там определяется порядками и условиями, которые действуют в такой организации. На это время действие служебного контракта сотрудника дипломатической службы приостанавливается, но период работы в международной организации включается в стаж его дипломатической службы.

Прекращение дипломатической службы происходит по тем же причинам, что и для иных видов гражданской службы, но дополнительными специфичными основаниями увольнения со службы дипломатического работника являются: 1)его отказ без уважительной причины от направления на работу в загранучреждение МИД России в порядке ротации; 2) несоблюдение в период работы в загранучреждении режимных ограничений или правил проживания; 3) отказ по окончании работы в загранучреждении от предложенной должности гражданской службы.

В целях обеспечения правовой и социальной защиты сотрудников дипломатической службы, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, формирования высококвалифицированного кадрового состава дипломатической службы и в порядке компенсации установленных для них ограничений предусмотрены различные государственные гарантии.

• 3агранучреждения - это дипломатические представительства и консульские учрежденияРоссийской Федерации, а также представительства Российской Федерации примеждународных (межгосударственных, межправительственных) организациях.

Классификация государственной службы по ее видам, в принципе, должна определить критерии специфического правового регулирования, систематизации правовых требований к отдельным ее проявлениям. Однако, если исходить из принципа единства государственной службы в едином государстве, то такая классификация может превратиться просто в перечисление различных полномочий государственных служащих в зависимости от специализации государственных органов при реализации через их деятельность все тех же государственных полномочий.

Закон № 58-ФЗ вводит деление государственной службы на виды. Однако такое деление скорее ставит новые вопросы, чем решает старые. Е. Г. Бабелюк не без основания ставит под сомнение выделение даже наиболее универсального вида государственной службы, урегулированного в настоящее время российским законодательством, - государственной гражданской службы. Она пишет: "Сохранение организационно-должностной модели для гражданской службы, как представляется, не отвечает современным потребностям общества. Поскольку с наделением федеральных агентств, как самостоятельных видов федеральных органов исполнительной власти, функциями по оказанию государственных услуг все сложнее провести их разграничение с государственными учреждениями (например, участвующими в осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора), иными государственными организациями (Центральным банком России, государственными внебюджетными фондами и др.), наделенными государственно-властными полномочиями".

В ст. 2 указанного Закона устанавливается, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.

Вряд ли при таком критерии разграничения государственной службы данное понимание системы долго сохранится неизменным. Вполне возможно отнести к государственной службе, например, работу на объектах атомной энергетики, которую вряд ли можно считать военной или правоохранительной службой. Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" данный вид деятельности также отнесен к государственной службе. Возможно, нет необходимости столь явно делить единую государственную службу на указанные виды. Это не делает намного удобнее организацию деятельности таких органов, а лишь подрывает главное в правовой характеристике государственной службы: ее единство вне зависимости от видов. Различное правовое регулирование органов, осуществляющих государственную власть, установление различного статуса государственных должностных лиц, эту власть реализующих, приводит к различиям в их статусе, сложностям в функционировании государственного аппарата, неопределенности статуса некоторых областей государственной службы. Это нерационально с точки зрения как юридической техники, так и существа государственной службы.

Закон № 58-ФЗ дает определение каждому виду государственной службы.

Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ (ст. 4 Закона). Она подразделяется:

• - на федеральную государственную гражданскую службу - профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (п. 2 ст. 5) и
• - государственную гражданскую службу субъекта РФ - профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ (п. 3 ст. 5).

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Сложность классификации государственной службы по ее видам дополняется нечеткими представлениями законодателя о понятиях и военной службы (в связи с альтернативной военной службой), и службы в правоохранительных органах. Несмотря на наличие законодательного предписания о выделении правоохранительной службы в самостоятельный вид государственной службы, четкое определение границ правоохранительной деятельности затруднительно в связи с многоаспектностью деятельности соответствующих государственных органов и противоречивостью законодательства.

Ввиду отсутствия единообразного подхода к содержанию данного термина С. В. Болотин и Н. В. Сидорова предлагают включать в число правоохранительных органов только те государственные органы, по поводу которых не возникает возражений ни со стороны нормотворческих органов, ни со стороны представителей науки, а именно:

• 1) прокуратуру;
• 2) органы внутренних дел;
• 3) органы федеральной службы безопасности;
• 4) федеральные органы налоговой полиции (до их окончательного упразднения) (в настоящее время упразднены. -А. Д.);
• 5) таможенные органы".

При определении понятия "правоохранительные органы", возможно, речь идет просто об органах, применяющих государственное принуждение. Однако соблюдение правовых норм и даже принуждение к их соблюдению не является охраной права. Соблюдение правовых норм - обязанность всех и каждого, и отдельного гражданина, и органа. Следовательно, выделение правоохранительной службы в особый вид государственной службы основано на неправильной трактовке природы их особенностей.

Вероятно, разумно было бы выделить и дипломатическую службу, как обладающую собственной правовой спецификой.

А. А. Гришковец особым видом государственной службы называет службу в организациях Центрального банка РФ.

Видом государственной службы, очевидно, можно назвать деятельность некоторых лиц в парламенте.

Закон № 79-ФЗ в ст. 3, 6 и 7 фактически уравнял все виды проявления государственной власти по отношению к населению, несмотря на то, что продолжает делить единую государственную службу на федеральную, государственную, гражданскую, муниципальную, и даже в некоторых случаях предписывает гражданам исполнять иные указания, исходящие от некоторых общественных объединений, международных организаций и т.д.

Поскольку система является совокупностью элементов, находящихся в связях, приводящих их к новому качеству, то положительным моментом является фиксация в ст. 6 Закона № 79-ФЗ видов взаимосвязи гражданской службы и государственной службы РФ иных видов, сравнимость и специфика видов государственной службы. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

• 1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
• 2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;
• 3) учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
• 4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Строго говоря, вышеперечисленные нормы - это и есть принципы государственной службы. Такими же принципами являются и нормы ст. 7 указанного Закона, которая гласит: взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

• 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
• 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
• 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
• 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
• 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
• 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Из текста данной статьи можно сделан вывод, что муниципальная служба, по мысли законодателя, является одним из видов государственной службы. Принципы такого единства налицо.

Проведенный анализ показывает, что государственный аппарат все еще нуждается в научных предложениях о системе и самом делении государственной службы РФ на виды.

При классификации государственной службы по видам, должны быть определены критерии специфического правового регулирования. Но подобная классификация, исходя из принципа единства государственной службы в едином государстве, может превратиться в зависимости от специализации государственных органов, в простое перечисление полномочий государственных служащих при реализации ими через их деятельность тех же государственных полномочий.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» N 58 закрепил виды, на которые делится государственная служба. Но подобное деление ставит скорее новые вопросы, чем решает старые. Бабелюк Е.Г. не без оснований ставит под сомнение выделение нового, более универсального вида государственной службы, которая в настоящее время урегулирована российским законодательством, - это государственной гражданской службы. Она отмечает, что «Как представляется, сохранение организационно-должностной модели для гражданской службы, не отвечает современным потребностям общества. При наделении федеральных агентств, которые являются самостоятельными видами федеральных органов исполнительной власти, функциями по оказанию государственных услуг все сложнее провести их разграничение с государственными учреждениями, иными государственными организациями (государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ и другими), которые имеют государственно-властные полномочия.

Статья 2 указанного Федерального закона закрепляет систему государственной службы, которая включает в себя следующие виды:

• государственную гражданскую службу;
• военную службу;
• государственную службу иных видов.

При подобном критерии разграничения государственной службы, вряд ли такое понимание системы надолго сохранится неизменной. Также к государственной службе отнести, к примеру, работу на объектах атомной энергетики, которую вряд ли можно считать правоохранительной или государственной службой иных видов. Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» от 05.12.2005 N 154-ФЗ к государственной службе относится данный вид деятельности.

Различное правовое регулирование органов, которые осуществляют государственную власть, а также установление различного статуса государственных должностных лиц, эту власть реализующих, приводит к сложностям в функционировании всего государственного аппарата, различиям в их статусе, неопределенности статуса некоторых областей государственной службы. Это нерационально с точки зрения, как существа государственной службы, так и юридической техники.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплено определение для каждого вида государственной службы.

Понятие федеральной государственной службы

В статье 4 указанного закона установлено, что федеральная государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5 ФЗ федеральная государственная служба подразделяется на:

• федеральную государственную гражданскую службу – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы, направленная на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации;
• государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ, направленная на обеспечение исполнения полномочий государственных органов субъекта РФ полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий лиц, которые замещают государственные должности субъекта Российской Федерации.

Понятие военной службы

Военная служба – это вид федеральной государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских и не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, в органах, которые осуществляют функции по обеспечению безопасности и обороны государства. Таким гражданам могут быть присвоены воинские звания.

Ранее ФЗ закреплял такой вид государственной службы, как правоохранительный, но с 1 января 2016 года статья утратила силу.

Также можно было бы выделить такой вид государственной службы, как дипломатический, который обладает собственной правовой спецификой.

Особым видом государственной службы А.А. Гришковец называет службу в организациях Центрального банка Российской Федерации. Деятельность некоторых лиц в парламенте, можно также отнести к виду государственной службы.

В статье 3, 6 и 7 Федерального закона N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уравнены фактически все виды проявления государственной власти по отношению к населению, не смотря на то, что указанный выше закон продолжает разделять единую государственную службу на федеральную, государственную, муниципальную и гражданскую. Также он предписывает гражданам, в некоторых случаях, исполнять иные указания, которые исходят непосредственно от международных организаций и некоторых общественных объединений.

Положительным моментом, так как система является совокупностью элементов, которые находятся в связях, приводящих их к новому качеству, является закрепление в ст. 6 Закона № 79-ФЗ видов взаимосвязи государственной службы РФ иных видов и гражданской службы, специфика и сравнимость видов государственной службы. Взаимосвязь государственной службы иных видов и гражданской службы обеспечивается за счет единства системы государственной службы российского государства, функционирования и принципов ее построения, а также посредством:

• основных государственных социальных гарантий, соотносительности размера оплаты труда и основных условий;
• установление обязательств и ограничений при прохождении различных видов государственной службы Российской Федерации;
• учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
• соотнесения главных требований государственного пенсионного обеспечения граждан, которые проходили государственную службу.

Вышеуказанные нормы являются принципами государственной службы. Нормы ст. 7 указанного закона являются такими же принципами, которые гласят, что взаимосвязь муниципальной и гражданской службы обеспечивается посредством:

• единства главных квалификационных требований к должностям муниципальной и гражданской службы;
• единства обязательств и ограничений при прохождении муниципальной и гражданской службы;
• единства требований к подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации муниципальных и государственных служащих;
• учета стажа гражданской службы, если исчисляется стаж муниципальной службы и стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы;
• соотносительности главных социальных гарантий и условий оплаты труда муниципальных и гражданских служащих;
• соотносительности главных требований государственного пенсионного обеспечения граждан, которые проходили муниципальную службу, а также граждан, проходивших гражданскую службу, а также, в случае потери кормильца их семей.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что по мысли законодателя, муниципальная служба – это один из видов государственной службы. Государственный аппарат до сих пор нуждается в научных предложениях о самом делении государственной службы Российской Федерации на виды и в целом о системе.

Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter