Формы советской федерации и автономизации

ü В 1913 году Ленин, как и «классики» (Маркс и Энгельс), полагал, что для организации пролетариата годится только сильное унитарное государство. ü Но по прошествии времени и с накоплением опыта и знаний вождь понял, что в таком государстве будут слишком сильны тенденции к отделению национальных территорий. ü К тому же страны Запада очень любили приписывать Советской России и, в частности, руководству КПСС «имперские амбиции» .

ØЛенин хотел создать иллюзию независимости молодых республик. Он позволял какомулибо государству отделиться, но лишь на время. ØВ результате власть в местных Советах через какое-то время переходила к сторонникам объединения с РСФСР. ØВ противном случае осуществлялось военное вторжение.

v. Ленин придерживался концепции «мировой революции» . Но к началу 1920 х годов он понял, что совершить ее будет либо очень трудно, либо вовсе невозможно. v. По замыслу Ленина, другим государствам было бы легче войти в состав некоего социалистического государства, чем в Россию. Он вынашивал план создания конфедерации, а в перспективе и «Соединенных штатов мира» . як Присоединитьс ии? Советской Росс ми. Нет. Сами с уса Вступить в свободное демократическое социалистическое государство с правом выхода из него? О, да.

Взаимоотношения, сложившиеся к 1922 г. между независимыми республиками, строились на основе равноправных договоров о военнополитических и экономических союзах. Для развития социализма требовалось более тесное сплочение советских республик в единое многонациональное государство. Вопрос о политической форме многонационального советского социалистического государства и был главным в работе комиссии ЦК партии. План автономизации, предложенный Сталиным и принятый комиссией, предполагал провозглашение РСФСР государством, в которое входят на правах автономных республик УССР, ЗСФСР, БССР; соответственно высшими органами власти и управления в стране должны были стать ВЦИК, СНК и СТО РСФСР.

Ленин выступил с критикой сталинского проекта. Сталинский принцип в большей степени соответствовал марксистской идеологической установке на денационализацию и создание в перспективе унитарного государства. Выдвинутый Лениным принцип федерализма был удобен в период неустойчивого состояния Советской власти, поскольку позволял использовать националистические движения для укрепления социальной базы нового режима на местах.

Юридическая наука уже к началу XX в. выработала в целом теорию федерализма как особую форму единства государства, его территории. Эта теория дополнялась учением об автономии - тоже своего рода организации, обеспечивающей единство страны. Можно сказать, что основные положения этих теоретических построений как тогда, так и сейчас не сильно отличаются друг от друга. Считается, что автономизация - это просто более низкий уровень обеспечения государственного единства, поскольку в рамках автономии решаются задачи административного управления или национально-культурного быта. Автономия, таким образом, представляет собой организацию, осуществляющую делегированную ей центром власть со всеми вытекающими отсюда особенностями и последствиями для статуса и полномочий автономии. Общая цель автономии - придание определенной территории привилегированного статуса, основа полномочий автономии заключена в особом priva lex , выпадающем из общегосударственного законодательства.

Федерация же, степень ее развитости может быть различной, представляет собой такую форму государственного единства, при которой ее субъекты обладают определенной частью непроизводной власти. Части федерации, воспользуемся формулой Г. Еллинека - выдающегося немецкого юриста, обладают собственным правом на власть. Но власть, безусловно, ограниченную общей целью самого союза. Особенностью союза является его принципиальная неизменность, что означает невозможность осуществления ius secessionis членами федерации, не может быть изменяем объем полномочий как самой федерации, так и ее членов. Последнее означает, что члены федерации суть абсолютно равноправные субъекты. Если у федерации мы наблюдаем отступление от указанных критериев, то перед нами федерация только по названию, на самом деле это конфедерация - очень слабая и аморфная форма государственного единства.

Русская революция в очередной раз продемонстрировала исключительность отечественной практики в этом, казалось бы, ясном вопросе. Революция как социальное потрясение получила неизбежный в российских условиях националистический окрас. Национализм ирредентистского типа самым решительным образом повлиял на установление совершенно нового вида федерализма - федерализма "по-советски". Как писал известный советский юрист-международник В.Н. Дурденевский, "советская автономия есть национальная автономия, причем как и советский федерализм она есть средство к изживанию национального вопроса. Советская автономия, как и советский федерализм, вполне совместима с общесоветским общедемократическим централизмом. Это местная советская власть в руках национальных низов... Советская автономия поэтому естественно и незаметно переходит в советскую федерацию, точнее, вплетается в нее составной частью системы, что дает право говорить о советском автономно-федеративном строительстве" [Дурденевский. 1929. С. 6 - 7]. Таким образом, советский федерализм и советский автономизм оказались на поверку тем, в чем коммунистов совершенно справедливо упрекал в свое время П.Н. Милюков, - административным средством расчленения Большой России. Наделяя государственностью народы, никогда в своей истории ее не имевшие и даже, более того, стоящие на крайне низкой ступени цивилизационного развития, большевики заведомо превращали эту государственность в фикцию.

Необходимо отметить, что в этом вопросе мы в очередной раз сталкиваемся с примером воздействия марксистской идеологии на политику и практику русских коммунистов. У "классиков" марксизма можно встретить интересное выражение - il ya des peuples necessaries - "есть необходимые народы". Это выражение является своего рода реминисценцией их былого увлечения гегельянством, для которого характерно другое фундаментальное понятие - "исторические народы", точнее, "всемирно-исторические народы". Суть этого гегелевского понятия, чтобы быть кратким, сводится к обязательному наличию у такого народа собственной государственности, поскольку последняя есть внешняя форма Разума, развертывающегося в мире в виде наличной формы свободы. Всемирная история, по Гегелю, есть история всемирного Разума. Каждый всемирно-исторический народ знаменателен тем, что его государственность стала своего рода наличной исторической формой проявления этого Всемирного Духа.

У классиков марксизма в отличие от Гегеля содержание понятия "исторический", т.е. "нужный", замещается конкретной всемирно-исторической телеологией - достижением коммунизма как высшей формы развития цивилизации. История, как и борьба классов, ведет саму себя к отрицанию. Поэтому историческим или нужным народом, как и классом, является тот народ, который в настоящий момент является более революционным по духу, а еще лучше - по своим деяниям. Народы суть то, говорил Гегель, чем оказываются их действия. Именно поэтому в советской марксистской литературе раннего периода появляются понятия "революционные" и "контрреволюционные" народы, что является безусловной калькой с выражения "революционные и контрреволюционные классы". "Диалектика" классовой борьбы требовала от большевиков перенесения в область национальной политики вышеназванных идеологических понятий.

Однако и здесь большевики столкнулись с очередным парадоксом диалектического мышления. Самый нужный, исторический и, следовательно, революционный - русский (великорусский) народ, но он же и самый контрреволюционный. Именно он оказал самое мощное сопротивление большевикам. Антисоветские националистические движения периода Гражданской войны здесь не в счет. Они никогда не выходили за рамки полупартизанских действий, нередко мало чем отличаясь от банального бандитизма. Поэтому volens nolens большевики вынуждены были в буквальном смысле вырезать элиту русского народа, его национальную интеллигенцию и революционизировать остальные народы России.

§ 2. Образование СССР

^ На пути к федеративному союзу. К концу Гражданской войны в результате многочисленных попыток самоопределения и объединения отдельных республик на территории бывшей Российской империи возникает сложный конгломерат государственных образований, в той или иной мере связанных с Советской Россией. Польша, Финляндия, Латвия, Литва, Эстония, отвоевав себе независимость, фактически прекращают связи с РСФСР. Иные формы и иные результаты имели процессы самоопределения на Украине и Белоруссии. На большей части Украины (за исключением западноукраинских земель – Восточной Галиции, Северной Буковины и Закарпатья) в результате вооруженной борьбы установилась Советская власть. В соответствии с договором, заключенным с Украиной в декабре 1920 г., она получила значительные полномочия. Передав в ведение Москвы ряд важных наркоматов (военно-морских дел, финансов, труда), Украина сохранила право вступать в дипломатические отношения с другими государствами. В Белоруссии процесс консолидации искусственно созданного белорусско-литовского союза был прерван польской агрессией, в результате которой западная часть Белоруссии был оккупирована, а в восточной была установлена Советская власть и образована БССР.

Закавказские республики (Грузия, Армения и Азербайджан), образовавшиеся после распада империи, продолжая поддерживать связи с РСФСР, в целом не стремились отделиться от России, но пытались сохранить свой суверенитет. Смирившись с потерей Польши и других западных республик, большевики не допускали возможности независимости Украины, Белоруссии и кавказских республик. В Азербайджане в апреле 1920 г. после ухода англичан большевистски настроенный местный Военный революционный комитет при поддержке Красной Армии взял власть в республике в свои руки. В сентябре 1920 г. между Азербайджаном и РСФСР был подписан договор. Такая же модель была использована и в других республиках Закавказья – Армении и Грузии. Таким образом, в 1920–1921 гг. были образованы Украинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР, власть в которых принадлежала большевикам. В ноябре 1921 г. Грузия, Армения и Азербайджан объединились вместе и образовали ЗСФСР.

На территории РСФСР, после занятия окраиных национальных районов Красной Армией и установления там Советской власти, в это же время активно шел процесс создания автономий. В 1918 г. были созданы первые национально-областные объединения – Туркестанская Автономная Советская Социалистическая республика (ТАССР), Трудовая коммуна немцев Поволжья, Советская социалистическая республика Таврида (Крым). В период Гражданской войны отдельные образования были ликвидированы (Северо-Кавказская советская республика, Донская республика), другие создавались заново. В марте 1919 г. была провозглашена Башкирская Автономная Советская республика, в 1920 г. Татарская и Киргизская автономные республики, образовались Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская, Карачаево-Черкесская автономные области. В 1921–1922 гг. провозглашаются Казахская, Горская, Дагестанская, Якутская, Крымская автономные республики. С помощью автономий народы России стремились защитить свои права от давления центральных властей, реализовать национальные интересы в области языка, культуры, религии.

Создание национальных автономий шло под контролем Совнаркома, Наркомнаца и ЦК партии. Нередко принимаемые ими решения ставили в невыгодное положение одни регионы в противовес другим или запрещали создание новых автономий. Так, казачество, формировавшееся в течение ряда веков за счет русского, украинского, калмыцкого, башкирского и многих других народов России и проживавшее компактно (войсками) на территории всей страны, повсеместно было лишено права на автономию. Наделение горцев (ингушей, чеченцев) землей в равнинной части сопровождалось принудительным переселением в другие районы целых станиц с казачьим населением, «провинившимся перед Советской властью» (по словам И. В. Сталина). Казачьи округа были ликвидированы сначала на Северном Кавказе, затем в других районах России.

Не были учтены интересы и самого многочисленного – русского – населения. При Наркомнаце более двух десятков комиссариатов защищали интересы поляков, латышей, евреев, мусульман и др. Такого права были лишены лишь русские.

Таким образом, сосредоточение власти в руках одной партии на огромном пространстве бывшей царской империи создало объективные предпосылки образования единого государства.

^ Автономизация и федерализм. К моменту окончания Гражданской войны вопрос о конституционном решении национального вопроса приобретает для большевистского руководства особую остроту. Ленин и большевики до 1917 г. были сторонниками сохранения крупного централизованного унитарного государства, допускающего национально-территориальную автономию отдельных народов в рамках единого государства. По этому принципу фактически шло строительство РСФСР, хотя в Конституции 1918 г. было заявлено о федеративном устройстве Советской России.

Сложившийся в годы Гражданской войны военный союз различных республик, сохранившиеся еще со времен царской России структура экономических связей, единая транспортная сеть, всеросийский рынок, а главное – единая форма власти (Советы), единая правящая партия (большевиков), единые вооруженные силы (Красная Армия) объективно позволяли большевикам решить вопрос создания единого государства. Однако пути решения этого вопроса вызвали серьезные разногласия между Лениным и Сталиным. Сталин выдвинул идею так называемой автономизации, сущность которой заключалась в том, что все независимые советские республики (а речь шла об Украине, Белоруссии и Закавказских республиках) входят в состав РСФСР на правах автономий, опыт создания которых внутри РСФСР уже был. Однако такое решение вызывало протест у руководства этих республик, особенно в Грузии и на Украине.

Понимая, что подобное давление на национальные республики может похоронить идею их объединения, Ленин выступил с критикой сталинского проекта и предложил создание союза государств на федеративной основе путем заключения договоров между суверенными республиками и образования ряда общих органов власти и управления. Им же было предложено название – Союз Советских Социалистических Республик.

Борьба двух концепций (ленинской и сталинской) в решении национального вопроса во многом носила тактический характер. Выдвинутый Лениным принцип федерализма был удобен в период неустойчивого состояния Советской власти, поскольку позволял использовать националистические движения для укрепления социальной базы нового режима на местах. Сталинский принцип в большей степени соответствовал марксистской идеологической установке на денационализацию и создание в перспективе унитарного государства.

Формально принимая ленинский принцип федеративного устройства, большевики реально проводили курс на создание унитарного государства и последовательное сворачивание прав республик до уровня автономий, как и планировал Сталин.
^ Создание унитарного государства. В 1922 г. начинается практическая работа по объединению советских республик в единый союз. 22 февраля 1922 г. всеми советскими республиками было подписано соглашение о передаче РСФСР права представлять их интересы на общеевропейской экономической конференции в Генуе. Это был новый шаг к дипломатическому объединению.

Встал вопрос об упорядочении экономических, а затем и политических связей. В августе 1922 г. для выработки планов сближения советских республик ЦК РКП(б) была создана специальная комиссия под председательством Сталина. Комиссия рассматривала все предложения от республик. Однако партийно-советский аппарат навязал понимание союза как вхождение советских республик в новое государство. В декабре 1922 г. съезды Советов во всех советских республиках после широкого обсуждения на местах поддержали предложение о создании СССР.

30 декабря 1922 г. делегации всех советских республик собрались в Москве на объединенный съезд, вошедший в историю как I Съезд Советов СССР. 94, 1 % делегатов съезда были коммунистами. Около половины делегатов имели низшее образование, среди участников были малограмотные и неграмотные.

Съезд принял важные конституционные документы – Декларацию и Договор об образовании СССР. На их основе была разработана первая Конституция СССР. Она была утверждена II Съездом Советов СССР, который проходил 31 января 1924 г. В основном законе государства провозглашались добровольность объединения республик, их равноправие, свобода выхода из СССР, а также право других государств на вхождение в СССР. Высшим органом власти являлся Всесоюзный съезд Советов, а между сессиями – Всероссийский Центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Специфические интересы многочисленных народов должна была представлять палата – Совет Национальностей. Общесоюзные вопросы решались второй палатой – Советом Союза.

Председателем Совнаркома СССР был утвержден В. И. Ленин, но из-за болезни он так и не приступил к работе. С 1924 г. на этот пост был назначен А. И. Рыков. Конституция СССР установила Государственный герб (серп и молот на фоне земного шара) и Государственный флаг СССР. Столицей государства была избрана Москва.

Первоначально СССР образовали четыре республики – РСФСР, Украина, Белоруссия и Закавказская СФСР.

В последующие годы в состав СССР вошли Узбекская ССР, Туркменская (1925 г.), Таджикская (1929 г.), Казахская, Киргизская (1936 г.), в 1936 г. ЗСФСР была распущена и образовались три республики – Азербайджанская, Армянская и Грузинская, которые также вошли в состав СССР.

Реальным следствием принятия Конституции 1924 г. стала резкая централизация союзных органов власти, и прежде всего партии, которая теперь стала не только носителем классового начала, но и гарантом целостности огромного государства. Она сыграла важную роль в интеграции распавшейся Российской империи в унитарное государство нового образца. Идеям регионального сепаратизма и национализма, носителями которого являлись местные партийно-государственные элиты, была противопоставлена концепция мощной центральной власти, имеющей наднациональный характер. Объективно ее принятие способствовало возрождению в новом виде патриархальных монархических идей и вело к консолидации деспотической власти. В своей политике централизации власти партия использовала тот же набор методов, что и самодержавие, – русификацию национальных культур, с одной стороны, и включение национальных элит в центральную политическую элиту – с другой.

^ Становление «национал-большевизма». Узость социальной базы большевистского режима в крестьянской стране заставила большевистскую верхушку с первых месяцев революции использовать национальные настроения в политических целях. Возрождение российской имперской идеи на советской почве, получившее название «национал-большевизм», становится фактом в конце Гражданской войны. Попытка Врангеля поддержать польское наступление вызвала взрыв патриотических настроений среди бывших офицеров русской армии. «Воззвание к офицерам армии барона Врангеля», подписанное Лениным, Калининым и Троцким вместе с генералами С. С. Каменевым и А. А. Брусиловым, стало, по мнению ряда историков, началом «молчаливого союза между русским национализмом и коммунистическим интернационализмом». На формирование идеологии «национал-большевизма» существенное влияние оказали представители небольшевистских партий и движений, которые еще до начала нэпа говорили о возможном дрейфе советского режима в сторону «национал-большевизма». Авторы опубликованного в Праге в начале 1921 г. сборника «Смена вех» во главе с Н. В. Устряловым полагали, что в существующих условиях лишь Советская власть способна восстановить русское национальное государство, русскую государственную мощь. Сторонники Устрялова воспринимали интернационализм большевиков как ширму. Сменовеховство получило широкую популярность среди российской интеллигенции, чиновников, специалистов. В свою очередь, власть, стремясь нейтрализовать оппозиционные режиму силы, относилась довольно либерально к сменовеховству.

В 1922–1923 гг. идея возрождения российской государственной идеи становится ведущей в партийно-государственной политике, вокруг нее разворачиваются дискуссии в партийной среде. В центральных органах партии и государства получают широкое распространение великодержавные настроения.

Сменовеховские идеи сыграли свою роль в восприятии большевистской властью прежней российской государственной идеи. В условиях острейшей борьбы за власть в «национал-большевизме» Сталин увидел мощное средство мобилизации своих сторонников, а также единственный выход из трудноразрешимого противоречия между интернационалистскими утопиями марксистов и историческим вызовом, брошенным России современной цивилизацией. Синтез социалистических представлений и задач национально-государственного строительства породил сталинскую теорию «социализма в одной стране», привел к радикальной трансформации большевистской доктрины. Для Сталина главным в «национал-большевизме» был не русский великодержавный шовинизм, а возможность реализации централистской линии в национальной политике. Не случайно русская государственная идея очень скоро трансформируется в наднациональную державную имперскую политику, превращается в инструмент тотальной атомизации советского общества. На рубеже 30-х гг. происходит постепенное поглощение собственно российской государственности союзным центром.

§ 3. Стабилизация большевистского режима

Новые реалии политической системы. В начале 20-х гг. Советское государство коренным образом отличалось от того образа «полугосударства» без армии и полиции, без бюрократии, который виделся В. И. Ленину накануне революции. Революционная практика беспощадно вскрыла весь утопизм марксистской доктрины. Реальная, а не книжная, диктатура пролетариата оборачивается сверхцентрализацией власти, террором и деспотическим господством партийной бюрократии.

За годы революции и Гражданской войны главной несущей конструкцией новой политической системы становится большевистская партия. Большевистская верхушка, сосредоточив в своих руках все рычаги власти, превращается в правящую политическую элиту. Начиная с 1918 г. в рамках партийно-государственных структур формируется новая коммунистическая иерархия. VII съезд официально закрепил функционирование Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК РКП(б). В условиях Гражданской войны весь государственный аппарат состоял из коммунистов, а высшие посты занимали проверенные представители партийной элиты. В 1921 г., несмотря на окончание Гражданской войны, на местах продолжалось создание ревкомов. Местные советы, там где они существовали, были практически безвластны. Вялые попытки власти в начале 20-х гг. оживить их работу результата не дали и не способствовали росту их авторитета у населения, которое отказывалось принимать участие в выборах. В 1923 г. в выборах сельских советов участвовало около 35 % населения, а в 1924 г. – еще меньше – 31 %.

В период нэпа советский политический режим все более приобретает авторитарный бюрократический характер. Быстро меняется природа большевистской партии. Все больше отрываясь от масс, широко используя репрессивные меры по подавлению инакомыслия, партия трансформируется из революционной структуры в управленческую. Став партией власти, она все больше рекрутируется за счет элитарного слоя «совслужащих». При этом сама партия, по определению Троцкого, все более разделяется на «секретарскую иерархию и мирян», т. е. профессиональных партийных функционеров, подбираемых сверху, и прочую партийную массу, не участвующую в принятии решений. После запрещения на X съезде РСДРП(б) фракций внутри партии процесс концентрации власти в руках партаппарата продолжает набирать силу. Хотя в первые годы нэпа формально еще сохраняются практика выборности, определенного контроля над руководителями и другие проявления демократизма, рядовые коммунисты постепенно отчуждаются от политического процесса. Внутрипартийная демократия явно начинает мешать становлению жесткой авторитарной системы управления. В 1923 г. Сталин впервые открыто заявил, что «для ограждения партии от влияния нэпа» следует ограничить демократию. Институциализация на XII съезде партии старой партийной гвардии как «духовной аристократии рабочего класса» не спасла партию от дальнейшей бюрократизации аппарата.

смотря на все усилия по повышению эффективности работы органов местной власти и совершенствованию законодательства, рассчитывать на достижение существенных результатов в формировании действенного местного самоуправления крайне сложно.

С.И. Некрасов*

АВТОНОМИЯ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ ВОПРОС В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРАВЕ (1917-1940 гг.)

Организация власти на местах, в отдельных составных частях советской России практически изначально связывалась пришедшей к власти партией большевиков с решением национального вопроса, поскольку только таким путем могла быть сохранена государственность в границах бывшей Российской империи. В свою очередь, в марксистско-ленинской трактовке национального вопроса сердцевиной принято считать идею права наций на самоопределение. Будучи сформулированной идеологами российской социал-демократии в конце XIX - начале XX в. \ указанная идея закреплялась уже в первых актах советской власти. В Декрете о мире2, принятом II Всероссийским съездом Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г., она (идея) просматривалась, в частности, в предложенном определении аннексии: «Если какая бы то ни было нация удерживается в границах данного государства насилием, если ей, вопреки выраженному с ее стороны желанию, - все равно, выражено ли это

* Профессор кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

1 См., например: Ленин В.И. Национальный вопрос в нашей программе // Полн. собр. соч. Т. 7. С. 233-242; он же. О Манифесте «Союза армянских социал-демократов» // Там же. С. 102-106; он же. Критические заметки по национальному вопросу // Полн. собр. соч. Т. 24. С. 113-150; он же. С.Г. Шаумяну. 6 декабря 1913 г. // Полн. собр. соч. Т. 48. С. 233-236.

2 СУ. 1917. № 1. Ст. 2.

106 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 3/2011

желание в печати, в народных собраниях, в решениях партий или возмущениях и восстаниях против национального гнета, - не предоставляется права свободным голосованием, при полном выводе войска присоединяющей или вообще более сильной нации, решить без малейшего принуждения вопрос о формах государственного существования этой нации, то присоединение ее является аннексией, то есть захватом и насилием». (Декрет о мире вряд ли следует рассматривать исключительно в качестве декларативного революционного манифеста внутригосударственного значения - он представляется одним из первых актов внешней политики нового советского правительства, поскольку обращен не только к правительствам, но и к народам всех воюющих стран, и в особенности «к сознательным рабочим трех самых передовых наций человечества и самых крупных участвующих в настоящей войне государств: Англии, Франции и Германии».)

Идеи партии большевиков в рассматриваемом ключе по сути были глубоко интернациональными («по своему мировоззрению и политическому опыту большевики были решительными интерна-ционалистами»3), однако по поводу содержания права наций (народов) на самоопределение в социал-демократической (марксистской) среде высказывались различные точки зрения. Наиболее дискутируемой была такая составляющая права на самоопределение, как возможность отделения, государственного обособления. Так, на VII Всероссийской конференции РСДРП в апреле 1917 г. противники принципа отделения (Пятаков, Дзержинский, Махарадзе), исходя из требования «уничтожения границ» и утопического характера формирования национальных государств в эпоху империализма, отстаивали идею объединения народов в интернациональные революционные структуры. Большинство же членов РСДРП (Ленин, Сталин, Зиновьев и их сторонники) усматривали в такого рода аргументах

3 Боффа Дж. История Советского Союза: В 2 т. Т. 1. От революции до Второй мировой войны. Ленин и Сталин. 1917-1941 гг. / Пер. с итал. И.Б. Левина. М., 1990. С. 79-80. Взгляды итальянского историка и журналиста интересны в том числе тем, что обстоятельное исследование советской истории написано им в 70-е гг., а стало доступно российскому читателю лишь в 90-е - перестроечно-либеральные - годы XX столетия.

основу для великодержавного (в том числе и великорусского) шовинизма, для оправдания угнетения малых народов и, соответственно, для национального недоверия и неприязни. Большевики не инициировали (и не приветствовали) отделение нерусских наций от России, но считали, что у таких наций должно быть право на это4. Ленин подчеркивал: «Мы за автономию для всех частей, мы за право на отделение (а не за отделение всех!). Автономия есть наш план устройства демократического государства. Отделение вовсе не наш план. Отделение мы вовсе не проповедуем. В общем мы против отделения. Но мы стоим за право на отделение ввиду черносотенного великорусского национализма, который так испоганил дело национального сожительства, что иногда больше связи получится после свободного отделения!»5.

Провозглашенным правом на отделение уже в конце 1917 г. воспользовались некоторые составные части бывшей Российской империи - Финляндия (которая, впрочем, уже к этому времени пользовалась достаточно широкой самостоятельностью; кроме того, ее отделение от России было поддержано в обращении к Ленину и финскими социал-демократами6), Украина. Когда советская власть была крайне слаба и не признавалась во многих регионах, различные политические силы в этих регионах провозглашали независимость и на основе продекларированного права на отделение даже заявляли о выходе из состава РСФСР. Так, в конце 1917 г. на Волге были сформированы Урало-Волжские Штаты, а затем - Забулачная республика; в 1918 г. Временное Сибирское правительство объявляет автономию Сибири, возникают Уральское Временное правительство, в Архангельске - Временное правительство Северной области, провозглашает независимость Республика горцев Северного Кавказа (при этом в Чечне провозглашается Северо-Кавказский эмират), в Ухте формируется Временное правительство беломорской Карелии (которое затем, объединившись с Олонецким правительством, провозглашает в Выборге некое Северокарельское государство, за-

4 См.: Седьмая (Апрельская) Всероссийская конференция РСДРП (большевиков). Протоколы. М., 1958. С. 208-227.

5 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 48. С. 235.

6 См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. М., 1957. С. 71.

явившее о выходе из состава России)7. Указанные самопровозглашенные «автономии» и «суверены» просуществовали недолго. В сепаратистских тенденциях 1917-1918 гг. далеко не всегда проявлялась воля народов к самоопределению - требования об отделении от России нередко являлись не выражением национального чувства, а формой реакции на социалистическую революцию (яркий пример - позиция Украинской Центральной рады).

Более интересным, на наш взгляд, является другой аспект содержания права наций на самоопределение - формы самоопределения в рамках вновь образованного советского государства (данный вопрос представляется более интересным исключительно с точки зрения историко-правового анализа конституционной модели организации местной публичной власти в национальных регионах. -С.Н.). Практически с 1917 г. в советской России параллельно реализуются обе формы права народов на самоопределение - государственное обособление отдельных территорий и автономизация составных частей России в рамках существующих границ.

В советской государствоведческой науке того периода отсутствовал единый подход к понятию автономии8 (по мнению Г.С. Гурвича, «по вопросу об автономии в литературе царит хаос, ... слово это в науке не имеет твердо установленного значения... »9), однако просматривается корреляционная связь явления автономи-зации, во-первых, с решением национального вопроса на соответствующих территориях (В.Н. Дурденевский, в частности, раскрывая особенности советской автономии, полагал, что она является национальной автономией10, целесообразность национально-территориальной автономии в советской России обосновывал

8 Обстоятельный научный анализ различных взглядов на советскую автономию см.: Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т. Т. 5. Российская автономия. М., 2011. §1 гл. II.

9 Гурвич Г.С. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924. С. 29.

10 См.: Дурденевский В.Н. Автономная республика в системе Союза ССР // Сборник трудов Иркутского гос. ун-та. Вып. 1. Иркутск, 1929. С. 73-77.

Н.И. Челяпов11), во-вторых, с федерализацией России (изменение взглядов партии большевиков на федерацию было обусловлено стремлением советской власти сохранить государственное единство России посредством включения в ее состав (образования в ее составе) в качестве автономных единиц национальных регионов (как правило, бывших национальных окраин Российской империи)). Единство процессов автономизации и федерализации, автономизма и федерализма просматривается и в научных трудах государствове-дов12, а также в читаемых вузовских курсах13. Г.С. Гурвич, в частности, полагал, что многообразие политических форм децентрализации не может уложиться в какую бы то ни было схему, поэтому все попытки науки изобрести сколько-нибудь устойчивые мерила для различения самоуправления административного и политического, автономизма и федерализма (здесь и ниже выделено мной. - С.Н.) ломаются жизнью14. К.А. Архипов также усматривал высокую степень динамизма в автономно-федеративном строительстве15; о федеративной сущности советской автономии писал И.Д. Левин16.

Попытки автономизации советской России в рамках бывшей Российской империи оказались бесперспективными - не удалось удержать в составе РСФСР провозглашенные советские республики в Латвии, Украине, Белоруссии, Грузии, Армении, Туркменистане и др. Решения же о создании национальных автономий на российской территории, оставшейся после распада империи, оказались более жизнеспособными (при всей их непоследовательности, а под-

11 См.: Энциклопедия государства и права. Т. 1. М., 1929. С. 17-23.

12 См.: Гурвич Г.С. Указ. соч.

13 Профессор В.Н. Дурденевский, в частности, читал в Московском университете курс «Федерация и автономия» (см.: Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова. М., 2005. С. 40-48).

14 См.: Гурвич Г.С. Указ. соч. С. 61.

15 См.: Архипов К.А. Советские автономные области и республики. М., 1925. С. 5.

16 См.: Левин И.Д. Двадцать лет советского многонационального государства // Советское государство. 1937. № 5.

час и недолговечности)17. Уже в ходе Гражданской войны советская власть начинает процесс формирования автономных образований внутри страны. В марте 1919 г. образуется Башкирская Автономная Республика, в июне 1920 г. - Карельская Трудовая Коммуна18 (преобразована в апреле 1925 г. в Карельскую Автономную Республику) и Чувашская автономная область (в апреле 1925 г. преобразована в автономную республику), в декабре 1920 г. - Марийская и Вотская (Удмуртская) автономные области и др. К началу 1923 г. автономи-зация большинства народов России была завершена. В составе РСФСР находилось 10 автономных республик и 11 автономных областей. Позднее образуются и национальные округа - на Кавказе, Коми-Пермяцкий и др.19

Социально-политический фон автономизации во многих российских регионах (в Заволжье, на Кавказе и в Средней Азии) был не самым благоприятным в силу, прежде всего, не географического и экономического, а этнического, национального, культурно-религиозного факторов, причем эти факторы были определяющими и в дальнейшем - при выстраивании отношений РСФСР с другими государствами, избравшими советскую модель, при построении уже не только российской, но и союзной - в рамках СССР - федеративной государственности (видимо, прав Ричард Пайпс, полагавший, что национальные республики, не вошедшие изначально в состав РСФСР, уже в силу условий своего создания были не независимы, а самое большее - лишь автономны от Москвы20). Большевикам приходилось учитывать не только классовые, но и национально-клановые противоречия, националистические тенденции. В частно-

17 Подробнее см.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922). М., 1966. С. 107-126; Лазарев Б.М. Указ. соч. Гл. III; Ку-тафин О.Е. Указ. соч. § 2 гл. II; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940) / Под общ. ред. Ю.Л. Шуль-женко. М., 2010. Гл. 4, 8.

18 О.Е. Кутафин рассматривал трудовую коммуну в качестве самостоятельной формы советской автономии. См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 133.

19 См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 33.

20 См.: PipesR. The Formation of the Soviet Union. Cambridge, Massachu-settes, 1964. P. 270-271.

сти, в заволжских регионах местное население в русских крестьянах-колонистах нередко видело узурпаторов земель и пастбищ; объединение в одну Горскую республику различных, в том числе веками враждующих между собой, народов Северного Кавказа породило многочисленные противоречия (включая кровопролитные столкновения), утихшие лишь с обретением основными национальными группами - кабардинцами и балкарцами, карачаевцами и черкесами, чеченцами и ингушами, осетинами - собственных автономий в 1922-1923 гг. В Закавказских республиках большевики первоначально вообще оказались в меньшинстве, уступив власть национальным политическим силам - дашнакам в Армении, меньшевикам в Грузии (которые во многом отошли от социал-демократических позиций и придерживались сепаратистских устремлений), мусаватистам в Азербайджане. В результате автоно-мизации на многих территориях коренное население, так называемые титульные народности, по имени которых получали названия соответствующие автономные единицы, составляло различный процент, причем далеко не всегда преобладающий21 ; тем не менее эти народности фактически возвышались до уровня наций, что, подобно тлеющему торфянику, периодически вспыхивало в России пожарами межэтнических столкновений на протяжении десятилетий (да и продолжает вспыхивать до сих пор).

Примечательно, что возможность создания автономных образований в составе РСФСР предусматривалась практически изначально. Так, в апреле 1918 г. в Обращении Наркомата по делам национальностей к Советам Казани, Уфы, Оренбурга и другим (об очередной задаче советской власти) отмечалось, что для того, чтобы новая власть на окраинах, населенных отсталыми в экономическом и культурном отношении нациями и национальностями, стала подлинно народной, нужно «поднять массы до Советской власти, а их лучших представителей слить с последней. Но это невозможно без автономии этих окраин, т.е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учре-

21 См.: История национально-государственного строительства в СССР: В 2 т. Т. 1. М., 1972. С. 271-272.

ждений с гарантией полноты прав местного (выделено мной. -С.Н.), родного для трудовых масс края языка во всех сферах общественно-политической работы. Не отрицание автономии, а признание ее является очередной задачей Советской власти. Необходимо только автономию эту построить на базисе Советов на местах. на основе признания Советов волостей, уездов и власти этих Советов на местах.»22. Первые итоги национально-государственного строительства В.И. Ленин выразил так: «Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные об-ласти»23. И.В. Сталин, отстаивая известные идеи «автономизации», допускал автономию в принципе, но выступал за более жесткую

централизацию власти сверху донизу.

Дискуссия по вопросу автономизации («плану автономиза-ции») оживилась накануне и в ходе образования СССР, а основными оппонентами в ней были Ленин и Сталин. Сталин, оставаясь сторонником централистского подхода в построении государственности, полагал, что все другие советские республики должны были вступить в РСФСР на правах уже существующих автономных рес-публик25 (он и федерацию-то в России рассматривал как переходную ступень к новому типу унитаризма: «...Принудительный царистский унитаризм сменяется федерализмом добровольным для того, чтобы, с течением времени, федерации уступили место такому же добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России»26). Ленин же выступал категорически против сталинского плана автономизации (причем в весьма резкой форме - упрекая Сталина в ненужной «торопливости и администра-

торском увлечении» , а тот, в свою очередь, иронично говорил о

22 Сборник официальных документов (применительно к курсу советского государственного права) / Под общ. ред. А.И. Лепешкина. М., 1964. С. 256-258.

23 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 146.

24 См.: Доклад по национальному вопросу на X съезде РКП(б) // Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 39.

25 См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик. Сб. документов. М., 1972. С. 296.

26 Сталин И.В. Соч. Т. 4. С. 73.

27 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 357.

«национальном либерализме» оппонента28) и полагал, что все советские республики, включая РСФСР, должны образовать новый федеративный союз на основе принципа полного равноправия29.

Несмотря на то что при образовании и конституционно-правовом оформлении СССР возобладал ленинский федеративный подход, последующее развитие советского государства показало, что в итоге была реализована сталинская концепция, применительно даже к отношениям союзного центра и союзных республик, не говоря уже о статусе собственно российских автономий30. (В основе принципиальной позиции Ленина по вопросу автономизации -федерализации лежала идея недопустимости возрождения прежнего великорусского шовинизма, однако следует признать, что, проводя различие между «национализмом нации угнетающей и национализмом нации угнетенной, национализмом большой нации и национализмом нации маленькой»31, высказываясь за необходимость возместить угнетенным нациям обиды, нанесенные им в прошлом, Ленин подчас попустительствовал очевидным проявлениям местного национализма, местного шовинизма; в частности, он оправдывал решения грузинских коммунистов о лишении грузинского гражданства лиц, вступивших в брак с жителями других республик, и о введении ограничений на проживание в Тифлисе для негрузин, составлявших большинство населения города, необходимостью нанести удар более серьезному шовинизму, великорусскому, тому, из которого выросли другие разновидности шовинизма32.)

28 Высказывание Сталина содержится в архивных документах Троцкого, упоминается в: Adam B. Ulam. Stalin. The Man and his Era. N.Y., 1973. P. 213-214.

29 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 214.

30 В литературе отмечается, что упоминание в государствоведческих источниках о «сталинском плане автономизации» несет в себе определенную неточность - первоначально эти идеи были высказаны секретарем ЦК Компартии Белоруссии Д. Мануильским (см.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 35).

31 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 356-362.

32 Это отмечал, в частности, Н.И. Бухарин (см.: Двенадцатый съезд РКП(б). Стенографический отчет. М., 1968. С. 614).

Курс на создание национальных автономий был сохранен и в ходе реформирования административно-территориального устройства государства в 20-х гг. XX столетия (в результате которого прежнее деление на губернии, уезды и волости заменялось новым - на области, округа и районы) - в РСФСР было достаточно много составных частей, построенных по национальному признаку, - национальные районы, автономные области, автономные республики. К 1930 г. в состав России входили 11 автономных республик (Башкирская, Бурят-Монгольская, Дагестанская, Карельская, Казахская, Киргизская, Крымская, немцев Поволжья, Татарская, Чувашская, Якутская) и 16 автономных областей (Адыгейская, Вотская, Удмуртская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Кара-Калпакская, Карачаевская, Коми, Ингушская, Марийская, Мордовская, Ойратская, СевероОсетинская, Чеченская, Черкесская, Хакасская). Подобные образования были и в составе других союзных республик: Нахиче-ванская АССР и Нагорно-Карабахская автономная область в составе Азербайджана, Абхазская и Аджарская АССР и Юго-Осетинская автономная область в составе Грузии, Молдавская АССР в составе Украины, Горно-Бадахшанская автономная область в составе Таджикистана (до этого Таджикская АССР была частью Узбекистана). При этом автономные области и даже автономные республики могли входить в состав других административно-территориальных единиц (в частности, Ойратская автономная область входила в Сибирский край, Немецкая автономная республика (позднее - Республика немцев Поволжья) -в состав Нижне-Волжского края, Адыгейская, Ингушская, Кабардино-Балкарская, Карачаевская, Северо-Осетинская, Черкесская, Чеченская автономные области - в состав СевероКавказского края).

После упразднения Горской АССР и образования на этой территории Юго-Восточной области (преобразованной декретом ВЦИК от 26 января 1925 г. в Северо-Кавказский край) в российской государственности возникло новое явление. Дело в том, что указанная область (позднее - край) включала в свой состав и автономные области, образованные на территориях некоторых национальных округов (Адыгейская, Кабардинская, позднее - Кабарди-

но-Балкарская и др.). А поскольку автономные области рассматривались, наряду с автономными республиками, в качестве субъектов федеративных отношений (и даже поименно упоминались в союзных и российских конституциях), сложилась интересная конституционная модель - субъекты федерации входили в состав федерации не непосредственно, а через административно-территориальную единицу - область (позднее - край). Тем не менее органы советской власти автономных областей по существующей в России модели являлись местными органами государственной власти с соответствующим статусом.

Еще раз подчеркнем, что проблема образования, преобразования, ликвидации автономных республик и автономных областей лежала прежде всего в сфере решения национального вопроса, федеративного устройства, а не местного управления. Конструкция местной советской власти в этих единицах мало чем отличалась от аналогичной (в целом единой в масштабах всей страны) конструкции в губерниях, областях, краях (хотя, например, по-разному выглядело представительство этих единиц в вышестоящих Советах; внутренняя организация советских учреждений могла предусматривать нетрадиционные отделы, секции и проч. (связанные с национальным, многонациональным составом), местные традиции могли учитываться при формировании Советов и т.п.).

Нормы, создающие основу для решения национального вопроса, автономно-федеративного строительства, организации местной публичной власти, практика их реализации вызывали неоднозначную оценку и даже споры (на этапе зарождения советской государственности - достаточно острые, в последующем -более обтекаемые) в научных и общественно-политических кругах. В сфере государственного управления наукой на рассматриваемом этапе имела место политика «кнута и пряника» - сочетание жесткого администрирования и стимулирования как научного сообщества вообще, так и отдельных школ и даже ученых (подчас эта политика была весьма противоречивой). В первые годы советской власти политические симпатии большинства ученых были не на ее стороне - в лучшем случае они находились по отношению к ней на нейтральных позициях, однако довольно значительным было уча-

стие профессуры в оппозиционных партиях (пока их деятельность была более или менее значимой), в белогвардейских правительствах. Партийно-советское руководство проводило политику «уплотнения» университетов, сокращения их числа и последовательной советизации: на основании постановления Наркомпроса от 3 марта 1919 г. вместо юридических и исторических факультетов повсеместно создавались так называемые факультеты общественных наук, рабочие факультеты и учено-учебные учреждения, находившиеся в ведении партийного аппарата. В большей степени государственная поддержка оказывалась дореволюционной научной элите в сфере естественных и технических наук, а из сферы гуманитарных, социально-экономических (в том числе юридических) наук старая профессура вытеснялась, для чего проводились кадровые чистки, общественные смотры профессорско-преподавательского состава, применялись административная высылка и даже политические репрессии. По решению Политбюро ЦК РКП(б) были ликвидированы Московский союз научных деятелей и Объединенный совет научных учреждений - общественные организации, отстаивавшие принципы свободы научного творчества и автономии вузов. Имели место и компромиссные решения власти. Так, деятельность Академии наук продолжала осуществляться на основе дореволюционного устава, а в декабре 1921 г. принимается постановление СНК об улучшении быта ученых33. Тем не менее, на наш взгляд (взгляд, безусловно, субъективный), содержательное качество государство-ведческих исследований в юридической науке в рассматриваемый период значительно уступало аналогичным исследованиям в русском государственном праве второй половины XIX - начала XX в. (равно как и современным отечественным исследованиям).

Конституционно-правовые идеи в рассматриваемом аспекте высказывались и оформлялись по-разному: здесь и альтернативные выступления в ходе дискуссий на партийных форумах, съездах, конференциях, собраниях, заседаниях различного рода комиссий, совещаниях и др., и публикации в научных изданиях и средствах массовой информации (в том числе издаваемых за рубежом). Но,

33 См.: Берлявский Л.Г. Государственно-правовое регулирование отечественной науки в 1917-1929 гг.: этапы и тенденции // Научн. труды. Росс. академия юрид. наук: В 2 т. Т. 1. Вып. 7. М., 2007.

что примечательно, были и альтернативные обстоятельные конституционные проекты. Острота полемики по государственно-правовой проблематике в рассматриваемый период была неоднородной. Наиболее острой она была на этапе становления советской власти (здесь еще сохранялся заметный вес представителей науки русского государственного права, видных деятелей различных политических партий). В последующем (примерно к началу 30-х гг.) в российской науке в целом, в юридической науке в том числе и в государствоведческой науке в частности сложился так называемый директивный метод - критика действующего конституционного законодательства, принимаемых партийных документов, нормативных актов различного уровня была практически сведена на нет, и ученые (равно как и государственные и общественные деятели) комментировали, разъясняли указанные акты исключительно в позитивном ключе. Однако работы и этого этапа развития отечественной науки имеют известную ценность. Во-первых, научные исследования богаты аналитическим материалом (в том числе применительно к сфере формирования и функционирования автономных образований, местных Советов), существенно «оживляющим» сухие формально-юридические положения. Во-вторых, на основе глубокого анализа ученые не только восхваляли существующее положение вещей, но и вскрывали многие острые проблемы и предлагали (иногда прямо, а иногда - косвенно) пути совершенствования советской государственно-правовой действительности. В-третьих, заметное место в отечественной науке занимала активная критика западных («буржуазных») конституционно-правовых институтов (народное представительство, парламентаризм, разделение власти, местное самоуправление и др.); но ведь критика предполагает и анализ, описание указанных институтов, а следовательно, научная среда, студенчество, население имели возможность знакомиться с зарубежным государственным устройством и установленным там правопорядком (пусть даже под иным, «идеологизированным соусом»).

Политическими оппонентами советской власти в различных российских регионах (многие из которых участвовали в Белом движении) предлагались отличавшиеся от официальной доктрины коммунистической партии проекты (в том числе конституционные)

территориального устройства России и организации власти на местах (в том числе через призму решения национального вопроса). Так, участники Всероссийского Национального Центра, объединявшего либеральные и консервативно-либеральные силы (С.А. Котляревский, М.М. Федоров, Я.М. Букшпан, Л.Б. Кафенгау-зен, Б.Д. Плетнев, кн. П.Д. Долгоруков и др.), к декабрю 1918 г. разработали проект Основных законов, который, в частности, в целях недопущения распада страны предусматривал строго законодательный порядок предоставления отдельным местностям и областям России особого устройства и особых прав самоуправления. Указанный подход кн. Г.Н. Трубецкой считал излишне «централистическим», исходя из того, что он предполагал установление и регламентацию взаимоотношений различных частей государства исключительно единой центральной властью, тогда как политическая обстановка «требовала считаться с неизбежностью соглашений».

Самостоятельный конституционный проект («Конституцию Российского государства») разработал и представил на обсуждение в Париже, Крыму, Ростове Карел Крамарж (идеи ученого широко обсуждали представители различных политических взглядов -П.И. Новгородцев, кн. Г.Е. Львов, П.Б. Струве, В.А. Маклаков, М.А. Стахович, М.М. Винавер, М.С. Аджемов, А.В. Кривошеин, Н.Н. Львов, кн. П.Д. Долгоруков, Н.И. Астров, Н.Н. Чебышев и др.). Предложенный им вариант Основного закона не предусматривал национально-территориального деления России: в основу административного деления страны должны были быть положены не столько национальные, сколько экономические и социальные условия. Считая федерализацию страны «неразумной политикой» (что соответствовало взглядам руководителей Белого движения и русской части российской эмиграции), К. Крамарж полагал, что «нет лучшего пути, чем автономия отдельных областей, т.е. право их давать себе свободно законы по всем нуждам местного характера и иметь для проведения этих законов свое независимое правительство, ответственное областному законодательному учреждению. Но эти области - не государства». Идеи К. Крамаржа были положены в основу деятельности Подготовительной по национальным делам комиссии (П.И. Новгородцев, А.Д. Белимович и др.): Россию предлагалось разделить на области, границы которых следовало

определять исходя из «удобства расчленения разъединенного существования и самоуправления земель, по географическому их положению, экономическим различиям, исконному тяготению к определенным центрам и т.д.». В будущем эти новые образования должны были получить широкую автономию вплоть до создания местных представительных органов - областных дум (т.е. основными принципами территориальной организации государства являлись областная автономия и широкая децентрализация)34.

Все отмеченные проекты и идеи в силу понятных причин не были востребованы советской властью, но являются иллюстрацией жизнеспособности и разнообразия общественно-политической мысли в рассматриваемом периоде российской государственности.

Не оставалась в стороне от анализа проблем территориальной организации публичной власти в советском государстве, решения национального вопроса и государствоведческая наука35.

Характеристике статуса национально-территориальных образований РСФСР значительное место в своих работах уделял Г.С. Гурвич36. Он подчеркивал, что с принятием Конституции

34 См.: Раков В.В. Конституционные проекты 1918-1919 гг.: федерация или областная автономия // Научн. труды. Росс. академия юрид. наук: В 3 т. Т. 1. Вып. 4. М., 2004.

35 На юридическом факультете Московского университета уже в учебном плане на 1918-1919 гг. наряду с общим курсом государственного права предусматривался курс «Государственное устройство РСФСР», позднее стали также читаться курсы «Организация центрального и местного управления», «Конституционное право союзных с РСФСР республик», «Федерация и автономия»; в 20-х гг. появляются научные работы государствоведов (К.А. Архипова, И.Н. Ананова, Г.С. Гурвича, С.А. Котляревского, Д.А. Магеровского и др.) по указанным проблемам. См.: Рагулина Е.В. Государственно-правовые дисциплины в Московском университете в начальный период становления Советского государства (1917-1925) // Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова. М., 2005.

36 Г.С. Гурвич в 1922 г. был приглашен на кафедру публичного права советской республики юридического факультета (тогда - правового (юридико-политического) отделения факультета общественных наук) Московского университета в качестве штатного профессора, в 1924 г. стал заместителем председателя правового отделения факультета.

РСФСР 1918 г. недопустимо отождествлять статус («юридическую форму») губерний и появившихся автономных областей (а до этого в разговорном обиходе и даже в литературе автономные области подчас назывались «национальными губерниями»). Исходя из того, что «и в будущем съезд Советов или исполком автономной области марийского, например, народа по своей компетенции и деятельности... немногим, в общем, станет отличаться от какого-нибудь рязанского или иного губ. съезда и губ. исполкома.», Г.С. Гурвич, тем не менее, вычленил отличительные признаки и проявления автономности автономных республик и автономных областей, а также представил видение особенностей советской автономии в сравнении с автономией буржуазной (была привлечена очень обширная эмпирическая база - законодательство и практика Германии, Австро-Венгрии, Швейцарии, Великобритании, Америки и др.).

Интересны и рассуждения ученого о природе местного самоуправления вообще37. Несколько идеализируя природу Советов, он полагал, что новая государственность должна строиться снизу, «с мест». Соглашаясь с М. Владимирским в том, что «первое время после Октябрьской революции Советская Россия представляла из себя ряд самостоятельных, не связанных с единым центром сове-тов»38, но не соглашаясь с М.А. Рейснером, считавшим, что Советы были выведены из периода мрачной анархии (раздробленности) всемогущим центром «в результате долгой и упорной борьбы»39, Г.С. Гурвич указывал, что «Советы должны были сначала организоваться сами. на чистом поле низвергнутого и разрушенного буржуазного государства, а потом уже в их бытии мог почерпнуть силы фактом этого бытия созданный центр»40. Исходя из такого понимания происхождения местной и центральной советской власти («при историческом первенстве мест над центром») и, соответственно, недопустимости противопоставления различных уровней властво-

37 См.: Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. 6-е изд. М.; Л., 1929. Гл. 11; он же. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924.

38 Владимирский М. Организация советской власти на местах. М., 1919. С. 52.

39 РейснерМ. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1923. С. 371.

40 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 183.

вания, он делал неординарный вывод о том, что сам термин «местное самоуправление» становится, в сущности, ненужным и нелогичным («А разве центральное управление не есть самоуправление пролетариата?»): «.Нет вовсе того положения, при котором центр раздает местам дары своего вынужденного благоволения, трусливо взвешивая и отмеривая «овому - талан, овому - два»; кому самоуправление, кому автономия, кому ни того, ни другого. Здесь от села до столицы все равны. Никому ничего не дарится, но местность, движимая собственным здоровым классовым инстинктом, не отвергает дружеского совета центра и берет себе столько самоуправления, сколько ей по плечу»41. (Рассуждения, безусловно, очень красивые, но, скорее, мечтательно-идеалистические. Последний подход, как известно, обозначался российским руководством даже в качестве принципа при построении новой федеративной государственности в постсоветский период, однако от него очень скоро пришлось отказываться.)

Из этих же посылок исходил Г.С. Гурвич, обосновывая конституционность идеи демократического централизма и полемизируя, в частности, с В.К. Дябло, критиковавшим конституционно-правовые предписания (Основного закона, Положений о городских Советах и о сельских Советах, Инструкции о выборах в Советы и др.), которые позволяли органам власти более высокого уровня практически безгранично вмешиваться в деятельность нижестоящих органов42. Аргументация Г.С. Гурвича следующая: поскольку верховный союзный орган есть «непосредственное произведение низовых советов» (и в этом его коренное отличие от парламента), то центральная власть просто «должна взять на себя заботу о единообразном и правильном устройстве советской сети, иначе она - кровно связанная в организационном отношении с советскими низами -рискует потерять в собственной цельности и стройности и близости к Советам»43.

Идеальной Г.С. Гурвич считал советскую модель организации власти на местах и для решения национального вопроса. Для наци-

41 Там же. С. 184.

42 См.: Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных государствах и в СССР. М., 1928. С. 36.

43 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 203.

ональной территории, полагал он, «не то характерно, что она организована по-советски (выше мы отмечали, что ученый, напротив, подчеркивал, что по сути своей конструкция советской власти в автономных областях и в обычных губерниях практически ничем не отличается. - С.Н.), а то, что советская система на этой территории, где расположилась такая-то нация с ей свойственным бытом и языком, немедленно обнаружила свое интернациональное существо и легко окрасилась яркими национальными тонами. Советская власть повсюду становилась национальной властью в руках национальных низов, т.е. советской национальной автономией»4. Таким образом, различие между автономной областью и обычной областью или губернией виделось не в юридической форме, а в социально-политическом содержании, поскольку автономия при советской власти получила возможность национального существования, развития, проявления самобытности и проч., которых у нее прежде не было (великорусская деревня или губерния не получила блага национальной свободы, блага жить согласно своим национальным особенностям, поскольку у нее и раньше этого блага никто не отнимал, тогда как черемис, вотяк, «ордынец» и иной «инородец» приобрел от советской власти неизмеримо больше, чем его русский соотечественник).

В более поздних работах Г.С. Гурвич не только воспроизводил содержательное значение советской автономии для решения национального вопроса, но уже более четко обозначал иерархию национальных образований и отмечал многочисленные случаи не только создания новых автономий, но и «перехода отдельных национальных местностей от низших к высшим (выделено мной. - С.Н.) автономическим формам, от национального округа - к автономной области, от нее - к автономной, а от последней - к союзной республике» (вновь, однако, подчеркивая отсутствие принципиальных различий в формах организации советской власти в автономиях - автономная область «управляется областным съездом Советов, областным исполнительным комитетом и его отделами, и ее положение в

44 Там же. С. 188-189.

республике, в которую она входит, напоминает положение обычного областного деления»45).

Подход Г.С. Гурвича к территориальной организации России после октября 1917 г. не совпадал со взглядами Ф.Ф. Кокошкина, которые непродолжительное время после установления советской власти озвучивались в вузовских аудиториях и обсуждались в научных кругах46. Будучи последовательным убежденным сторонником унитарной формы территориального устройства России, Ф.Ф. Ко-кошкин выделял две разновидности децентрализации власти: административную (местное самоуправление) и законодательную (областная автономия). Первая представляет собой некие территориальные союзы, которым государство предоставляет возможность осуществлять определенные функции управления, но которые не имеют самостоятельной власти. При этом в местном самоуправлении избираются собственные органы, которые не имеют прямого подчинения центральным органам государства, а только подлежат контролю с их стороны. Подобное административное устройство позволило бы, считал он, наиболее эффективно решать вопросы местного значения. Законодательная же децентрализация (областная автономия) является высшей ступенью развития децентрализации, при которой составные части государства имеют свои выборные законодательные органы, принимающие местные законы. По мнению ученого, местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, а принятые местными законодательными органами законы должны вступать в силу только после их одобрения центральной властью. Ф.Ф. Кокошкин неоднократно подчеркивал, что областные автономии должны строиться исключительно по территориальному при-

45 Гурвич Г.С. О Советском Союзе (ко Дню Конституции). М., 1931. С. 10-11.

46 См.: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917; он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912; он же. Областная автономия и единство России. М., 1906.

знаку, поскольку национально-территориальные автономии представляли бы угрозу целостности государства47.

После отстранения от преподавания государственного права в Московском университете известный отечественный государство-вед С.А. Котляревский сосредоточился на исследовании различных вопросов советского финансового права и международно-правовой проблематики, однако отдельные его работы этого периода (первые годы советской власти) посвящены, в частности, анализу статуса советских автономий48. С.А. Котляревский был сторонником теории октроированного статуса автономных республик, в основе которой лежит положение о производном характере прав автономии от высшей власти - автономная республика создается и упраздняется органами власти союзной республики и всецело от них зависит. «Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти. Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности» (в то же время он видел и определенные отличия в статусе автономных республик в сравнении с остальными территориальными единицами, отмечая, что их автономия «как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она [автономия] имеет в себе некоторый

политический элемент. некоторый государственный элемент»)49.

Вряд ли проанализированные аспекты организации местной публичной власти, построения советского государства представляют собой образец выверенного государственного подхода к решению наци-

47 О научной деятельности Ф.Ф. Кокошкина см.: Скосаренко Е.Е. Федор Федорович Кокошкин // Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова.

48 См.: Котляревский С.А. СССР и союзные республики. М.; Л., 1926; он же. Правовое положение автономных республик // Советское право. 1925. № 6. Подробнее о жизни и научной деятельности С.А. Котлярев-ского см.: Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова. С. 40-48, 134-150.

49 Котляревский С.А. Правовое положение автономных республик. С. 36-40.

онального вопроса. Ни создание советских автономий, ни образование СССР, ни его распад не разрешили этот острейший для России вопрос. Видимо, имеет право на существование и распространенная (особенно в западной историографии) точка зрения, в соответствии с которой образование СССР представляло собой простой возврат к господству русского империализма на соответствующей территории50 (в конце концов тезис о «единой и неделимой России» очень часто, хотя иногда и завуалированно, звучал и звучит как в советской, так и в современной России). Однако бесценен любой опыт государственно-правового развития, и при проведении современных реформ, в частности реформ федеративного устройства и местного самоуправления, не следует механически отвергать многолетний опыт советского периода российской государственности, а также взгляды авторов работ по советскому государственному праву того периода.

Проведенный анализ дает основания для вывода о том, что в советской юридической науке не сразу возобладал нормативный подход (при котором научные работы сводились, главным образом, к описанию, комментированию действовавших тогда нормативных предписаний и партийных документов, показу преимуществ социалистических государственно-правовых институтов в сравнении с другими моделями), и в рассматриваемом периоде (по крайней мере на начальном, довоенном этапе) в общественно-политической и научной мысли имели место некоторые различия подходов, критический взгляд на учрежденные и практически реализуемые тогда элементы властвования (т.е. и в советской России имел место не только практический, но и теоретический конституционализм)51.

50 См.: PipesR. Op. cit. P. 277-279.

51 Подробнее см.: Шульженко Ю.Л. Отечественный конституционализм. Историко-юридическое исследование. М., 2010. Гл. IV; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (19171940) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2010.

Автономизация

термин, возникший в связи с работой комиссии, созданной по решению ЦКРКП(б) в августе 1922 для выработки предложения по объединению в единое государство независимых советских республик (РСФСР, УССР, ЗСФСР, БССР). В работе комиссии принимали участие: И. В. Сталин (председатель, нарком национальностей), Г. И. Петровский, А. Ф. Мясников, С. М. Киров, Г. К. Орджоникидзе, В. М. Молотов, А. Г. Червяков и др. План А., предложенный Сталиным и принятый комиссией, предполагал провозглашение РСФСР государством, в которое входят на правах автономных республик УССР, ЗСФСР, БССР; соответственно высшими органами власти и управления в стране должны были стать ВЦИК, СНК и СТО РСФСР.

Взаимоотношения, сложившиеся к этому времени между независимыми республиками, строились на основе равноправных договоров о военно-политических и экономических союзах. Задачи укрепления обороны, восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства по пути социализма, политического, экономического и культурного подъёма всех национальностей требовали более тесного сплочения советских республик в единое многонациональное государство. Вопрос о политической форме многонационального советского социалистического государства и был главным в работе комиссии ЦК партии. План А. обсуждался пленумами ЦК компартий республик и на большинстве из них не был поддержан. Тем не менее комиссия на заседаниях 23 и 24 сентября 1922 одобрила тезисы Сталина об А. Это решение было ошибочным. Тезисы об А. учитывали требования строгого единства и централизации усилий советских республик, но при этом нарушали суверенные права этих республик; являлись, по-существу, шагом назад по сравнению с уже сложившимися формами национально-государственного строительства.

В. И. Ленин (он был болен), ознакомившись с материалами комиссии и побеседовав с рядом товарищей, направил 26 сентября 1922 письмо членам Политбюро ЦК РКП(б), в котором выступил с принципиальной критикой плана А., выдвинул и обосновал идею образования союзного государства на основе полного равенства всех независимых советских республик: «... мы признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию...» - писал Ленин (Полн. собр. соч., 5 изд., т. 45, с. 211). Ленин подчёркивал, что надо не уничтожать независимость республик, а создать «... еще новый этаж, федерацию равноправных республик» (там же, с. 212). 6 октября 1922 Ленин направил в Политбюро ЦК партии записку, в которой категорически настаивал на равноправном представительстве всех союзных республик в руководстве общефедеральным ЦИКом (см. там же, с. 214). Ленинский план создания Союза Советских Социалистических Республик лег в основу нового проекта комиссии, который был доложен Сталиным и утвержден Пленумом ЦК РКП(б) 6 октября 1922.

К критике плана А. Ленин вернулся в одном из своих последних писем - «К вопросу о национальностях или об «автономизации»». Ленин писал, что «...вся эта затея, "автономизация", в корне была неверна и несвоевременна» (там же, с. 356), что она может принести только вред, извращая в духе великодержавного шовинизма идеи объединения советских республик. Проект нарушал принцип самоопределения наций, предоставляя независимым республикам лишь право автономного существования в пределах РСФСР. Ленин выступал против чрезмерного централизма в вопросах объединения, требовал максимального внимания и осторожности в решении вопросов национальной политики. Объединение республик должно осуществляться в такой форме, которая действительно обеспечит равноправие наций, укрепит суверенитет каждой союзной республики, «...следует оставить и укрепить союз социалистических республик; - писал Ленин, - об этой мере не может быть сомнения. Она нам нужна, как нужна всемирному коммунистическому пролетариату для борьбы с всемирной буржуазией и для защиты от ее интриг» (там же, с. 360). Письмо Ленина было оглашено на заседании руководителей делегаций 12-го съезда РКП(б) (апрель 1923), его указания легли в основу резолюции съезда «По национальному вопросу».

Торжеством ленинских идей пролетарского интернационализма, братской дружбы и единства равноправных и суверенных народов явилось образование Союза ССР, завершенное 1-м Всесоюзным съездом Советов 30 декабря 1922.

Лит.: Ленин В. И., Об образовании СССР, Полн. собр. соч., 5 изд., т. 45; его же, К вопросу о национальностях или об «автономизации», там же; История национально-государственного строительства в СССР, М., 1968, с. 355-69.

Л. А. Завелев, Л. В. Метелица.

Большая советская энциклопедия. - М.: Советская энциклопедия . 1969-1978 .

Смотреть что такое "Автономизация" в других словарях:

Схема управления предприятием, дающая возможность обнаруживать автономно сбои, отклонения в производственном процессе в компаниях. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

автономизация - и, ж. autonomisme m. Процесс становления автономии. Вести к автономизации экономики и политики. НИНИ 2004 4 11 … Исторический словарь галлицизмов русского языка

автономизация - дзидока Привнесение человеческого интеллекта в автоматы, способные самостоятельно обнаруживать первый дефект, после чего сразу остановиться и сигнализировать о том, что нужна помощь. }